【案情回放】

2010年10月5日，在北京市海淀区莲花池西路辅路金家村桥东，陈某驾驶其妻张某名下轿车（该车在A财产保险公司投保交强险）与步行推轮椅车（内乘沈某）的王某（系沈某第一顺序继承人）发生交通事故，沈某死亡、王某受伤。该事故责任经海淀交通支队认定陈某与王某为同等责任，沈某无责任。之后，沈某的其他第一顺位继承人提起诉讼要求A财产保险公司、陈某、张某、王某赔偿死亡赔偿金、丧葬费、交通费及精神损害抚慰金共计201897.5元。

北京市海淀区人民法院经审理认为：王某既是侵害人同时是事故中受害人沈某的法定继承人，应列为本案被告便于查明事实。海淀交通支队出具的道路交通事故认定书真实、合法、有效。但根据道交法立法宗旨及优者危险负担规则认定陈某负本次交通事故65%的民事责任，王某负本次交通事故35%的民事责任。A财产保险公司在交强险承保范围内承担赔偿责任。陈某、王某对超出交强险范围的损失依据上述比例承担责任。张某作为车主与陈某承担连带责任。最终，一审法院判决A财产保险公司赔偿医疗费及死亡赔偿金人民币112864.6元，陈某、张某赔偿死亡赔偿金、丧葬费、交通费及精神损害抚慰金41286.25元，王某赔偿死亡赔偿金、丧葬费、交通费及精神损害抚慰金14450.19元并驳回原告其他诉讼请求。

宣判后，王某不服判决提起上诉。北京市第一中级人民法院经审理后，驳回上诉，维持原判。

【各方观点】

原告：王某系该交通事故责任人之一，应作为被告并承担相应的赔偿责任。海淀交通支队出具的道路交通事故认定书真实、有效，应为认定陈某与王某责任比例的证据。

被告：被告王某认为其系沈某第一顺序继承人之一且是本次交通事故中受害人，应作为原告参与诉讼。海淀交通支队出具的道路交通事故认定书认定事故责任错误，具体责任比例由法院判定。被告陈某、张某及A财产保险公司均认为王某应作为被告参与诉讼，以查明案件事实并对事故责任比例进行合理分配。

学界观点：对道路交通事故纠纷中侵害人同时是事故中受害人（即死亡人）法定继承人的（本案例仅讨论该侵害人系以自己的劳动收入为主要生活来源的完全民事行为能力人，且无需受害人抚养或扶养的情况，如本案中王某）的当事人诉讼主体地位，应以原告的主张为判断。我国民事诉讼体制几经改革后最终确定为“当事人主义”模式。“当事人主义”模式强调诉讼当事人的主导作用，从本质上更主张当事人的主体性、平等性、公开性以及裁判的中立性，法官处于消极被动的地位，中立地进行审判，而不对诉讼的进行予以过多干预。由此，在法律没有禁止性规定的情况下，应尊重当事人对主体的选择。如本案，应尊重原告列王某作为被告的选择，第一体现对当事人诉讼权利的尊重，第二，王某同时作为受害人及死者沈某第一顺序继承人所享有的权利也不会因此受影响，即使不能在一案中同时处理，其也可通过另诉得以保护。对于公安交通管理机关做出的事故认定文书的效力，实务界及理论界均有观点认为法官应当严格按照公安交通管理机关做出的事故认定文书之事故责任比例来分配民事责任，以体现适用规则的统一性及结论的有效性，避免发生冲突，产生歧义。

【法官回应】

应将既是侵害人又是法定继承人的王某列为本案被告

1．道路交通事故纠纷中侵害人同时是事故中受害人（即死亡人）法定继承人的当事人诉讼主体地位

笔者认为，完全以原告的主张为判断在实践中存在不合理性。如若原告主张中将兼具“侵害人”及“法定继承人”身份的人员列为共同原告，虽一定程度上表明其放弃了对该人员因其过错造成事故的损失要求赔偿的权利，但法官在实体审理中仍然需要厘清各方主体对交通事故的民事赔偿责任，侵害人之一在被告主体中的缺失可能导致漏判或误判现象；即使原告同时提交放弃权益的声明，因该侵害人作为原告无答辩的权利，故可能导致认定事实不全面，不利于案件的审理，同时也不利于发挥道交法对侵害人的惩戒作用，有悖立法宗旨。因此，对于道路交通事故案件此种涉社会性纠纷，原告罗列主体对案件审理及当事人权益保护不利时，法官应发挥“职权主义”的功能，将兼具“侵害人”及“受害人法定继承人”身份的人列为被告。

首先，从我国司法理念及法律原则看，“当事人主义”的民事诉讼体制重视当事人在诉讼中的主导作用，通过对审判活动过程中法官与当事人之间“权力——权利”的合理分配和制约来实现审判的公正性和提高审判的效率性，但“当事人主义”并非绝对地排除法官的能动作用，法官在此过程应适当发挥职权作用，矫正当事人在诉讼过程中的不当做法，积极地帮助当事人实现诉讼目的，是司法能动的表现。就道路交通事故案件而言，其与一般民事纠纷不同，具有一定的社会性，此类案件的受理、审理能起到救济伤者、惩戒违法者的作用并通过判决等处理结果形成良好的社会示范，因此，法官在审理道路交通事故案件过程发挥职权能较大限度地发挥司法能动性，平衡各方当事人的利益，使社会矛盾得到妥善的处理。就主体问题，若原告未将兼具“侵害人”及“法定继承人”的人员列为被告，法官可以释明，原告坚持的情况下，可以依职权变更其为被告，以便案件事实的全面查明，最大限度地保护受害人的权益。

其次，从司法实践来看，列兼具“侵害人”及“法定继承人”的人员为被告也具有合理性。侵害人作为被告具有答辩等一系列诉讼权利，有利于案件事实的查明及民事赔偿责任的分配，其作为被告承担民事赔偿责任能保证原告作为死者继承人的合法权益；而对于侵害人作为法定继承人之一所应分得的赔偿款份额，如若继承人对遗产分割方案无异议（本案中，继承人对各自分割的份额有异议，故法院未予处理），法官在一案中一并处理也具有可行性，即先计算出原告应获得的所有赔偿款并依据法定继承人人数计算出兼具法定继承人身份的侵害人应分得的部分，最后与该侵害人应承担的赔偿款份额相比，若前者高于后者，则由交强险公司及其他侵害人直接支付予该侵害人，若后者高于前者，则在文书主文中明确侵害人仍应向本案原告即其他法定继承人支付相应款项。

2．公安交通管理机关做出的事故认定文书对各方主体民事赔偿责任的效力

公安交通管理机关做出的事故认定文书应当作为判定事故各方当事人所负民事赔偿责任及比例的重要基础。因为公安交通管理机关通常在事故发生后的第一时间进行现场勘查、检验、调取证据等工作，因此对于事故责任及比例的判断具有一定的客观性和较强的专业性，其做出的事故认定文书之证据具有真实性、合法性、客观性的特性，法院应当予以采信。

但“重要不等于唯一”。首先，公安交通管理机关做出的事故认定文书所援引依据法律与审判机关的适用范畴存在差异。鉴于道路交通事故案件有其特殊性，其在实体法方面受到民法通则、道交法、侵权责任法等诸多法律、司法解释、法规及规章的调整，在法律适用上均侧重于对受害自然人的人身权益之保护，以实现以人为本的理念。然而，仅以北京市为例，公安交通管理机关做出事故认定文书时一般仅依据道交法、道路法实施条例、北京市实施道交法办法、道路交通事故处理程序规定、北京市道路交通事故当事人责任确定标准（试行），并未考察事故各方当事人是否有违反民法通则、侵权责任法等民事法律的相关规定，由此造成受害自然人对公安交通管理机关做出的事故认定文书之事故责任及比例疑义较大，异议颇多。法院在裁判时如若僵硬地将事故责任等量地兑换成民事赔偿责任及比例，势必造成矛盾的延展和矛盾的升级，最终造成审判处于两难的困惑。

其次，公安交通管理机关对此项工作的职能是确定“事故责任”而不是认定“民事责任”，事故责任及比例不必然转化为民事赔偿责任及比例。尤其在道交法实施以后，公安交通管理机关依法做出简易程序处理交通事故认定书、道路交通事故认定书、道路交通事故证明等事故认定书，已不再是具体的行政行为，仅为对事故责任比例划分的证据。法院在审理民事案件时，不能惯性地将事故责任替换成民事赔偿责任，应当纵观全案，对证据进行全面审查，厘清事故当事人与诉讼当事人的区别，权衡各方利益，在分清事故责任及比例的前提下，阐述民事赔偿责任及比例的分配原则。在事故责任的比例与民事赔偿责任的比例之间寻找裁判的余地，才能真正发挥出审判的能动与效果。

因此，审判实践中应当依据公平、公正、“优者危险负担”等基本法律原则，并发挥道交法侧重保护道路通行中弱势群体、提示机动车驾驶人等优势者安全规范驾驶、营造良好的道路交通环境等立法宗旨，在事故责任比例的基础上以全面立体的视角对民事诉讼各方当事人的民事赔偿责任之比例予以重新划分，实现衡平各方当事人利益与冲突的目的。如本案中，法官在事故责任的基础上对机动车一方陈某与非机动车一方王某的民事赔偿责任重新分配以体现道交法的立法精神。


（作者单位：北京市海淀区人民法院）
安徽省宿州市人民政府


第14号


《宿州市水资源管理办法》已经2005年4月13日市人民政府第16次常务会议通过，现予发布，自2005年6月1日起施行。



市 长

二○○五年四月十八日


宿州市水资源管理办法


第一章　　总　则

第一条　为合理开发、利用、节约和保护水资源，实现水资源的可持续利用，适应经济、社会发展和人民生活的需要，根据《中华人民共和国水法》、《安徽省实施<中华人民共和国水法>办法》等有关法律法规规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条　本办法适用于在本市行政区域内开发、利用、节约、保护、管理水资源的活动。
本办法所称水资源，是指地表水和地下水。
第三条　市水行政主管部门负责本市行政区域内水资源的统一管理和监督工作，主要职责如下：
（一）贯彻落实水资源管理的有关法律法规；
（二）负责组织对全市水资源的调查和评价，编制开发利用水资源的综合规划，制定水中长期供求计划；
（三）统筹城乡水资源，对水资源进行统一调配，依法实施水政监察和水行政执法工作；
（四）负责取水许可制度的组织实施；
（五）拟定水资源保护规划、组织水功能区的划分、核定水域纳污能力、提出限制排污总量的意见；
（六）负责管理指导全市计划用水和节约用水工作；
（七）组织协调有关水资源的科研工作。
各县、区水行政主管部门负责本行政区域内水资源的管理工作。
各级建设、环保、卫生、国土资源、农业等有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。
第四条　各级人民政府及有关单位应加强水法规、水知识的宣传，提高全社会保护水资源意识、节水意识和水患意识。对在开发、利用、节约、保护、管理水资源和有关水资源科研等方面成绩显著的单位和个人，应当给予奖励。

第二章　水资源开发利用和保护

第五条　水资源规划由当地水行政主管部门会同有关部门编制，报同级人民政府批准，并报上一级水行政主管部门备案。经批准的水资源规划是开发利用水资源的基本依据。
水资源规划应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调。
第六条　河流、湖泊、水库的水功能区划，由水行政主管部门会同环保等有关部门，按照水资源规划和经济、社会发展要求拟定，报人民政府批准。
第七条　开发利用水资源应当统筹安排地表水和地下水。采取各种调水、蓄水措施，充分利用地表水。合理开发利用浅层地下水，严格控制开采深层地下水。
第八条　水行政主管部门应当加强对水资源的动态监测，定期或不定期发布水资源信息。水利、环保、卫生、国土资源、农业等有关行政主管部门的水质监测数据、资料实行共享。
第九条　任何单位和个人在进行生产建设或其他活动时，不得污染或破坏水资源；不得损坏水工程、取供水设施和水资源监测设施。
第十条　凡向河流、湖泊、排水功能河道排水的，水质必须符合国家规定的排放标准。
在河流、湖泊及地下水源取水口附近新建、改建或扩大排污口的，应当经当地水行政主管部门同意，由环保部门依法进行审批。
第十一条　因采矿或其他作业造成地下水位下降、水源枯竭或地面塌陷，影响工农业生产和居民生活用水的，建设单位应采取补救措施。造成损失的，应予赔偿。
兴建水工程和其他建设项目，对原有灌溉用水、供水水源等造成不利影响的，建设单位应及时采取补救措施或给予补偿。
第十二条　因发生突发性事故或公共卫生事件，造成或者可能造成水资源污染的，责任单位或者个人应当采取紧急措施，排除或者减轻污染危害，及时通报可能受到污染危害的单位和个人，并向有关主管部门报告。

第三章　饮用水地下水源保护

第十三条　各级人民政府应根据水文地质条件依法划定饮用水地下水源保护区，鼓励和引导饮用水地下水源保护区内的生产经营者发展无污染的产业，采取措施防止水源污染，保障城乡居民饮用水的安全。
第十四条　各级水行政主管部门应会同建设、环保、卫生、国土资源等部门切实做好饮用水地下水源保护工作。
第十五条　饮用水地下水源保护区一般划分为：
（一）一级保护区：以取水井为中心，半径30米范围内；
（二）二级保护区：以取水井为中心，半径30米以外有明显水位降落漏斗区60米范围内；
（三）准保护区：二级保护区外的主要补给区。
饮用水地下水源保护区应设立警示标志，并在重点地段采取防护措施。
第十六条　饮用水地下水源保护区内的水质，执行国家《地下水质标准》Ⅱ类标准。
第十七条　在饮用水地下水源保护区内，禁止下列行为：
（一）破坏水源涵养林、护岸林、水土保持林以及与水源保护相关的植被；
（二）新建、扩建化学制纸浆、印染、制革、电镀及其他对水源有严重污染的企业；
（三）利用含有毒污染物的污泥作肥料；
（四）设置垃圾、粪便和易溶、有毒有害废弃物集中堆放场或转运站；
（五）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞等排放污水及其他有害废弃物。

第四章　取水管理

第十八条　直接从河流、湖泊、水库和地下取水的单位和个人，应依法向水行政主管部门申领取水许可证，并依法办理相关手续。因生产、工程施工等需要临时取用地下水的，应申请临时取水许可，办理相关手续。
未办理取水许可证的，不得擅自取水。
第十九条　下列取水不需要申领取水许可证：
（一）家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的；
（二）为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全临时应急排水的；
（三）为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水的；
（四）为维护生态环境临时应急取水的；
（五）为农业抗旱临时应急取水的；
（六）农村家庭承包土地灌溉取水的；
（七）农村中小学、幼儿园及敬老院直接取水自用的；
（八）法律法规规定的其他情形。
第二十条　开采地下水的单位，应当委托具有相应资质的施工单位开凿取水井，并将施工单位资质证书报水行政主管部门备案。施工结束后，开采地下水的单位应在30日内向水行政主管部门提交成井资料，领取取水许可证。
第二十一条　开采地下水，严禁破坏地下水的自然分层规律，应当做好孔隙水、煤系地层与岩溶水的止水工作。
已污染的浅层地下水不得与未污染地下水进行混采；矿泉水、地热水不得与普通水混采。
第二十二条　下列地区应严格限制开采地下水：
（一）城市规划区地下水超采区；
（二）主要水源地保护区；
（三）城市公共供水管网覆盖区；
（四）水工程保护区。
第二十三条　未成井、报废井应及时封闭，拒不封闭的，由水行政主管部门组织封闭，所需费用由原使用者承担。
第二十四条　取得取水许可证的单位和个人，应当在取水口安装符合国家标准的取水计量设施，按照批准的取水量取水，并向水行政主管部门缴纳水资源费。
超额取水的，对超额部分的水资源费实行累进加价制度。取水量超额20%以下（不含20%）的，超额部分加收1倍的水资源费；超额20%以上50%以下（不含50%）的，超额部分加收2倍的水资源费；超额50%以上的，超额部分加收3倍的水资源费，并由水行政主管部门责令暂停取水，限期改正。
第二十五条　水资源费应足额上缴财政，纳入财政专户，专款专用。主要用于下列开支：
（一）开展水资源调查评价、规划和有关水资源开发利用、管理保护方面的科学研究；
（二）地下水回灌补源；
（三）水资源的管理和保护；
（四）支持、补助或奖励节约用水工作；
（五）水资源、水政管理费。

第五章　水资源配置和节约使用

第二十六条　发展计划部门会同同级水行政主管部门根据省政府制定的行业用水定额、经济条件以及水量分配方案，确定本地可供使用的水量，制定本地年度用水计划，实行总量控制、统一调配。
第二十七条　取水许可证持有人应当按规定在每年的一月份向水行政主管部门报送本年度用水计划和上年度的用水总结报告。
水行政主管部门应根据本地年水资源供给量和总体用水计划，按国家行业用水定额及用户生产情况，审核用户用水计划并下达用水指标。
第二十八条　有下列情形之一的，经人民政府批准，水行政主管部门可以对取水许可证持有人的取水量予以调整或者限制：
（一）由于自然原因使水源不能满足本地区正常供水的；
（二）社会总取水量增加而又无法另辟水源的；
（三）因地下水严重超采可能导致不良后果的；
（四）产品、产量或者生产工艺发生变化使取水量发生变化的；
（五）出现需要核减或者限制取水量的其他特殊情况的。
第二十九条　灌区地表水的分配和利用，由水行政主管部门制定办法。任何单位或者个人不得任意改变用水计划，不得拦截或者抢占水源。
第三十条　农业生产应当根据水资源条件，因地制宜，推广使用节水先进技术，建设雨水集蓄工程。
工业企业及其他各行业应有计划地改革生产用水工艺，采用节水新技术以及循环用水等措施，降低耗水量，提高水的重复利用率。
第三十一条　各级人民政府及有关部门应当推广普及节水型生活、生产用水器具，提高水的使用效率。供水单位应当加强管网维修和管理，降低漏失率；取用水单位和个人应当积极使用节水新技术和节水型器具。
第三十二条　新建、改建、扩建工程项目的节水设施，应与工程主体建设同时设计、同时施工、同时投产。对未按取水许可审批意见中节水要求进行建设或验收不合格的，水行政主管部门可责令其限期改正，否则不予发放取水许可证。

第六章　法律责任

第三十三条　有下列行为之一的，由水行政主管部门责令其停止违法行为，采取补救措施，情节严重的，吊销其取水许可证：
（一）未经批准擅自取水的；
（二）未依照批准的取水许可规定条件取水的；
（三）不按规定安装取水计量设施的；
（四）拒不执行水行政主管部门作出的取水量核减或者限制决定的；
（五）使用伪造、涂改或出租的取水许可证取水的；
（六）拒不向提出要求的水行政主管部门提供有关资料或者提供假资料的。
有前款（一）、（二）项行为之一的，处20000元以上50000元以下的罚款；有前款（三）、（四）、（五）项行为之一的，可处警告或者5000元以上30000元以下的罚款。
第三十四条　拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的，由水行政主管部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，从滞纳之日起按日加收滞纳部分2‰的滞纳金，并处应缴或者补缴水资源费1倍以上5倍以下的罚款。
第三十五条　违反本办法第十七条规定的，由环保等有关部门依照有关法律法规的规定予以处罚。造成重大水源污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡等严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十六条　妨碍行政机关工作人员依法执行公务的，依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十七条　水行政主管部门或者其他有关部门及其工作人员，有下列情形之一的，由有关部门对负有责任的主管人员和直接责任人员予以行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不执行水资源规划的；
（二）不按已批准的规划兴建水工程的；
（三）不依法核发许可证、签署审查意见的；
（四）对符合法定条件的申请故意刁难、拖延，未在规定的期限内核发许可证、签署审查意见的；
（五）对法定的水规费擅自减免或违反规定收、缴的；
（六）贪污、截留、挪用水规费的；
（七）拒不执行水量分配方案、水量调度预案和调度命令的；
（八）其他不履行水行政管理职责的行为。

第七章　附则

第三十八条　本办法由市水利局负责解释。
第三十九条　本办法自2005年6月1日起施行。