关于印发再生资源回收利用“十五”规划的通知

作者:法律资料网 时间:2024-06-17 08:48:50   浏览:8584   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载

关于印发再生资源回收利用“十五”规划的通知

国家经贸委


 
关于印发再生资源回收利用“十五”规划的通知



 
国家经济贸易委员会文件
国经贸资源[2002]9号

关于印发再生资源回收利用“十五”规划的通知
各省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团经贸委(经委),有关
地方商委(行业办),国务院有关部门、有关行业协会:
  为贯彻落实党的十五届五中全会和《中华人民共和国国民经济和社会发展第
十个五年计划纲要》精神,进一步加强再生资源回收利用工作,我委组织制定了
《再生资源回收利用“十五”发展规划》,现印发你们,请结合实际情况贯彻落
实。
二OO二年一月十日
 
再生资源回收利用“十五”规划
  随着我国国民经济的快速发展和人民生活水平的不断提高,生产和生活过程
中产生的能够回收利用的各种再生资源日益增多。大力开展再生资源回收利用,
是提高资源利用效率,保护环境,建立资源节约型社会的重要途径之一。为贯彻
落实“十五”计划纲要,促进经济增长方式转变和可持续发展,特制定再生资源
回收利用“十五”规划。
  一、 发展现状与存在的问题
  再生资源回收利用已有一定规模。改革开放以来,在国家一系列鼓励再生资
源回收利用优惠政策的支持下,我国废旧物资回收行业得到较快发展,再生资源
回收加工体系初步形成。目前,全国已有各类废旧物资回收企业5,000多家,回
收网点16万个,回收加工厂3,000多个,从业人员140多万人;据不完全统计,200
0年我国再生资源回收量已突破5,000万吨,年回收总值450亿元;废旧物资回收企
业主要品种年加工预处理量达2,000多万吨,废旧车船和机械设备拆解能力近千
万吨,有色金属和贵金属回收、加工能力和加工质量大大提高。目前,一个遍布
全国、网络纵横的再生资源回收加工体系已初步形成。
  再生资源回收利用取得显著的经济和社会效益。 “九五”期间,我国
累计回收利用废钢铁1.6亿吨,废有色金属600多万吨,废塑料1000多万吨,废纸
4,000多万吨。据测算,每利用一吨废钢铁,可炼钢850千克,相对于用铁矿石炼
钢可节约成品铁矿石2吨,节能0.4吨标准煤;每利用一吨废纸可生产纸浆800千克,
相对于木浆造纸可节约木材3立方米,节约标准煤1.2吨,节电600千瓦,节水100
立方米。“九五”时期,仅回收利用的废钢铁和废纸两项,相当于节约成品铁矿
石3.2亿吨,节约标准煤6400万吨,节约木材1.2亿立方米,节电240万千瓦,节
水40亿立方米。目前我国钢、有色金属、纸浆等产品三分之一以上的原料来自再
生资源。
  再生资源回收加工利用技术水平进一步提高。近年来,我国废旧物资回收企
业基本摒弃了“收进来,卖出去”的传统经营模式,采取了清洗、除油、去污、
干燥、拆解、剪切、打包、破碎、分选、除杂等加工预处理手段,加工生产各类
再生原料,并逐步向产业化方向发展。在铂族金属回收利用工艺研究上,我国已
充分运用现代分离提取技术,实现了高效回收和提纯。某些废旧物资,如含贵金
属废料的回收利用技术,废橡胶制取超细胶粉,废塑料生产化工涂料等回收利用
技术已接近或达到国际水平。
  我国再生资源回收利用存在的主要问题是:
  资源回收率低,不易回收利用的再生资源丢弃现象严重。据测算,目前我国
可以回收而没有回收利用的再生资源价值达300-350亿元。每年约有500万吨左右
的废钢铁、20多万吨废有色金属、1400万吨的废纸及大量的废塑料、废玻璃等没
有回收利用。由于我国废旧物资零星分散,其回收、加工、运输费用高,销售价
格低,致使部分品种回收量减少,与实际生成量相差较大,资源流失严重,再生
资源回收利用率与世界先进水平相比差距较大。如我国每年丢弃的镉镍电池(二
次电池)2亿多支;废旧家用电器、电脑及其它电子废弃物的回收处理还未能提上
日程。
  废旧物资回收利用企业普遍经营规模小、工艺技术落后。尽管国家出台了一
系列优惠政策鼓励和扶持废旧物资回收行业的发展,但目前绝大多数废旧物资回
收加工企业仍是微利或无利,基本没有条件和能力引进或采用新技术、新工艺、
新设备,产品的技术含量和附加值较低,从而阻碍了再生资源回收利用的发展进
程。另一方面,国有回收企业由于历史原因形成的人员、债务包袱重,市场竞争
能力和抗风险能力弱,经济效益差,相当一部分回收企业亏损严重,某些回收公
司经营难以为继,废旧物资回收行业发展呈低水平徘徊。
  再生资源回收利用技术开发投入严重不足。由于资金投入少,技术开发能力
弱,导致废旧物资加工处理工艺落后,技术及装备水平极低,一些与再生资源加
工处理相伴的环境污染物未能妥善处理。即使是先进适用的技术,也由于缺少资
金而难以推广应用。大部分再生资源的加工处理技术还十分落后,与资源综合利
用和环境保护的要求差距甚远。
  二、“十五”再生资源回收利用面临的形势和任务
  我国国民经济和社会发展“十五”计划纲要提出,“十五”时期,要大力推
进资源综合利用技术研究开发,加强废旧物资回收利用,加快废弃物处理的产业
化,促进废弃物转化为可用资源。再生资源回收利用面临前所未有的发展机遇和
挑战。
  再生资源回收利用是实现资源永续利用的重要措施。积极推进再生资源回收
利用,将大量社会生产和消费后废弃的资源回收再利用,可以减少对原生资源的
开采,提高资源综合利用水平;既节约了大量的资源,又推动了经济增长方式由
粗放型向集约型转变。因此,大力提高再生资源回收利用水平,是促进资源永续
利用的重要措施。
  再生资源回收利用是治理污染,改善环境的必然要求。目前,我国垃圾累计
堆放量已达60多亿吨,占用土地5亿平方米,对土壤、地下水、大气造成现实和
潜在的污染相当严重。因此,积极推进再生资源的回收利用是治理污染的重要措
施。随着我国综合国力的增强和居民生活水平的提高,人们对城市环境质量的要
求会越来越高,国家将进一步加大环境污染综合治理的力度,这将为再生资源回
收利用的发展创造有利的条件和良好的社会环境。
  再生资源回收利用面临严峻挑战。随着经济的发展,家用电器和电子产品拥
有量的增加,以及人们环境意识的提高,再生资源回收利用将面临更加繁重的任
务。一是公众对过去未能很好回收和处理的废干电池、废润滑油等污染严重,危
害较大的废弃物更为重视,要求进行无害化处理和资源综合利用。二是未来几年
电脑、复印机、手机等电子废弃物以及冰箱、电视机、洗衣机、空调器等废旧家
用电器的数量将大幅度增加,如何有效地回收和处置这些现代垃圾,使之变废为
宝,将是再生资源回收利用面临的重大而紧迫的课题。
  三、指导思想、发展目标与重点
  (一)指导思想。
  坚持实施可持续发展战略,以提高再生资源回收利用率和保护环境为目的,
加快法规建设,依靠技术进步,加强科学管理,提高回收利用水平,减少环境污
染。深化企业改革,增强企业自我发展能力;加强回收网络建设,加快再生资源
回收利用的市场化、规模化进程,促进再生资源回收利用健康、有序发展。
  (二)发展目标。
  2005年,再生资源回收利用总值达到550亿元以上。主要品种年回收量为:
废钢铁3600-3700万吨,废有色金属200 万吨,废塑料500-600万吨,废纸17
00万吨;回收拆解报废汽车80 万辆,拆解废船100万轻吨,轮胎翻新总量79
0万条,废家用电器和废电脑回收量达到废弃总量的80%以上。
  (三)发展重点与示范工程。
  加强再生资源加工设施建设,提高加工质量,加快产业化进程。建设具有一
定规模和水平的再生资源加工基地,并以此为中心,形成再生资源回收、加工、
利用的产业链条;研究开发一批急需的废弃物无害化处理技术和再生资源加工利
用技术,如:废旧镉镍电池(二次电池)、废润滑油、废油漆及电子废弃物的无
害化处理技术,废家用电器、电脑及报废汽车等的再制造工程及资源综合利用技
术。
  建设若干个不同层次、不同类型、不同规模的再生资源回收集散基地和规范
化的再生资源交易市场,促进再生资源回收、加工、利用的规模经营和一体化进
程,提高社会综合效益。
  重点建设几个规模适度、管理先进、符合环保要求的废家用电器、电脑,报
废汽车回收拆解中心,减轻废弃物对环境的危害。
  集中力量支持一批示范工程,包括:以钢铁企业为龙头的报废汽车回收拆解
一体化示范工程,废旧铬镍电池(二次电池)无害化处理示范工程,废润滑油回
收处理示范工程,废纸回收分选造纸示范工程,废家用电器、电脑再制造及加工
处理示范工程等。
  按照建立现代企业制度的要求,对废旧物资回收企业实行战略性调整,通过
组建企业集团,实行股份制改造,开办中外合资合作企业等形式,培育一批有竞
争力的大型废旧物资回收企业集团,以此带动再生资源回收利用向产业化方向发
展。
  四、主要对策与措施
  (一)加快制定相关法律法规,实施依法管理。
  研究制定《再生资源回收利用管理条例》及相配套的办法和标准,包括:《
废旧家用电器回收利用管理办法》、《废电池回收利用管理办法》、《废旧电脑
等电子废弃物回收利用管理办法》、《废纸回收利用管理办法》、《废旧轮胎回
收利用管理办法》以及《报废汽车回收拆解技术规范》、《国内废纸分类标准》
等,提出一些操作性强的法律规范,将再生资源回收利用逐步纳入法制化管理的
轨道。
  (二)加大经济政策的支持力度。
  认真落实国家鼓励再生资源回收利用的有关政策,如:废旧物资回收企业免
征增值税的政策,翻新轮胎免征消费税政策,废船进口环节增值税先征后返政策
等。
  研究提出有效促进再生资源回收利用的政策措施。在财政体制和投资体制改
革的过程中,研究加大公共财政对再生资源回收利用的支持力度,并在信贷等方
面给予必要支持,对经济效益差、但社会效益显著的不易回收的再生资源,国家
在政策上鼓励企业回收和利用,包括支持一些经营好、符合上市条件的物资回收
企业上市,为企业直接融资创造条件;对再生资源回收加工处理中心、再生资源
信息网络等方面的示范项目,优先安排技改投资并给予财政贴息。
  (三)推进技术进步,增加科技投入。
  国家将通过各种渠道,增加对再生资源回收利用科技开发的投入,支持有影
响、有带动作用的关键项目,尤其是那些不能一次性处理且生产成本高,经济效
益低,但社会效益显著、量大面广的再生资源回收利用项目,拟通过科技攻关重
点突破。对再生资源科技开发、高新技术产业化示范项目,纳入科技三项费用的
支持范围。同时,要加强国际交流与合作,适当引进国外先进的再生技术、设备,
按照市场经济的办法引进国外的人才和资金,促进再生资源回收利用技术管理水
平的提高,以适应加入WTO后的国际竞争环境。
  (四)积极推动再生资源回收利用体系建设。
  引导各地建立以社区回收网点为基础的点多面广和服务功能齐全的回收网络,
形成回收和集中加工预处理为主体、为工业生产提供合格再生原料的再生资源回
收体系。同时推动建立设施先进、管理手段现代化的再生资源交易市场、科学先
进的再生资源综合利用处理中心等组成的系统工程,促进再生资源回收 加
工预处理 利用良性循环。
  (五)加强信息和统计工作,提高管理水平。
  强化信息服务,抓好统计基础工作,及时收集、整理和发布国内外再生资源
回收利用信息,引导全社会再生资源回收利用上水平、上台阶。积极推动中介组
织和协会建立再生资源回收利用信息系统和数据库,实现信息资源共享,提高管
理水平。
  (六)加大宣传和教育力度,提高全民资源意识。
  充分利用广播、电视、互联网等现代化的宣传工具,进一步加大宣传力度,
提高全社会的资源意识和环境意识。通过宣传,使公众了解我国资源利用和环境
保护的严峻现实及再生资源回收利用的重要意义,树立节约资源、保护环境的观
念。尤其是要建立自觉利用再生品,愿意承担一部分废旧物资加工利用成本的意
识。将有关废旧物资回收利用知识列入中、小学教材,提高全社会对废弃物资源
化重要性的认识,使全民都来理解、支持和自觉参与再生资源回收利用事业。(
完)

下载地址: 点击此处下载
审判独立诌议 ——以行政审判为视角

黄卫


  摘要:今年是我国《行政诉讼法》施行二十周年纪念日,《行政诉讼法》施行的一个重要的意义就是,在民与官之间架起了一座桥梁,让“民告官”变成了现实,它体现的是一个国家的民主精神和保护公民基本权利的价值取向,在这种大的价值取向下,行政机关及其工作人员就形成了一种压力,迫使自己学法、懂法和依法行政,各级政府依法行政的水平也确实得到了不断提高,但却没有使司法与行政很好地良性互动。在行政审判实践中,审判独立处处受阻,严重阻碍着司法独立的实现,制约着公平、正义法治理念的发展。“没有独立的司法就没有真正意义上的司法独立。”作为一句法学名言,它深刻地揭示出司法独立的内在价值。可以说,司法独立是现代法治社会的标志,是依法治国的前提。本文中,笔者从行政审判的视角出发,着力分析我国现存行政审判体制对我国行政审判独立的影响,并力求探索出一条更符合法治理念的行政审判之路。
  关键词:审判独立 行政审判 制度构想
  一、我国行政审判制度的历史沿革
  行政审判作为我国审判制度的重要组成部分,它与民事审判、刑事审判并称为我国的“三大审判”制度。但与另两种审判不同的是,行政审判的产生远远落后于民事审判和刑事审判,我国的行政审判走过了一条从无到有、从小到大、从粗到细的不断完善的道路。刑事审判、民事审判是随着国家的产生而产生的,在原始社会,人们主要通过部落习俗,采取“血亲复仇,同态复仇”的方式解决成员间的纠纷,进入到我国的第一个奴隶制王朝夏朝,统治者意识到,这种纠纷解决方式不利于维护统治秩序,于是就设立了中央审判机构,当时的中央审判长官称为“司寇”。以后各朝都设立了这种审判机构,只是称谓不同罢了,在秦汉时期称为“廷尉”,在南北朝时期称为“大理寺卿”,在明清时期称为“三法司”。而行政审判只是在最近二十年才逐渐发展起来的,这与我国的历史条件和行政法的特点是分不开的。在奴隶制和封建专制制度下,不存在也不可能存在行政审判。纵观中国法制史,我国传统法律的一个弊端就是司法行政合一,行政机关兼行司法权,忽视程序正义。在司法审判中,地方各级衙门的司法审判权力,不过是行政权力的延伸或附属,且审判中受其他机构干涉,皇权至高无上。在这样的历史背景下怎么去行使行政审判?而且为了案件的妥善解决,可以运用一切手段,刑讯逼供不可避免,又怎么让老百姓去行使行政诉讼权利?随着1840年鸦片战争的爆发,中国“门户顿开”,社会形势日趋月异,各种西方思想包括法律文化不断输入中国,且逐步被接受和认可,这就迫使当时的清政府进行改革。清末司法改革改变了中国沿袭了两千多年的司法行政合一的传统社会政治结构,开启了中国的法律近代化的历程,是中国法制史上的重大事件,对中国社会的进步与发展产生了极为深远的影响,中国法律正是在这一时期开始了全方位的近代化,行政诉讼观念也正是在这一时期出现的。在光绪三十三年清政府颁行的《法院编制法》中,其第二条规定:“审判衙门掌审判民事、刑事诉讼案件,但其关于军法或行政诉讼等另有法令规定者,不在此限。”当时的清政府也明确暗示要成立单独的行政审判衙门。 但因清政府的迅速灭亡,这一设想最终未能实现,行政审判衙门也未能建立起来,但无可置疑,清政府在预备立宪的背景下,确立了在普通审判衙门之外单独设立行政审判衙门的二元制模式。虽然清末法制改革的初衷是为了维护自身的统治,但对推动我国的法制进程也不无意义,它改革了行政、司法合一的体制,确立司法独立原则,试图通过理性化的诉讼程序,确保公正的审判结果。只是由于当时的社会政治环境,这种改革也只能是“瓮中捉鳖”。新中国成立以后,我国也未能立即建立起行政审判制度。在新中国成立初期,国家在总结革命根据地经验的基础上,开始创立系统的社会主义的行政法和行政法制度,制定并颁布了大量的行政组织方面的法律法规。 ,但是当时对行政法制的认识并不是很深刻,并没有把它与民主政治密切地联系起来,因而当时所建立的行政法制是不完善的,同时由于在政治体制上存在着党政不分的问题,公民尚不能到法院去控告政府机关的违法失职行为,使政府机关作为被告和公民一道接受法院对他们之间发生的争议的审理和裁决。在计划经济体制下,行政法处于被冷落、被遗忘的境地,其作用基本上为政策和行政命令所取代。 只有在较为健全的市场经济体制下,在法制和民主政治制度下,行政法才能不断发展、兴盛,于是在十一届三中全会之后,我国的行政法制建设走向了发展的新时期,1982年试行的民事诉讼法规定,人民法院受理法律规定可以向法院起诉的行政案件,行政诉讼制度开始实行。此后,经过各种曲折,于1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过我国第一步真正意义上的行政法——《中华人民共和国行政诉讼法》,正式确定“民告官”的行政诉讼制度,逐渐构建起了有中国特色的行政审判制度,也确立了合法性、合理性、比例原则、自由裁量等行政原则。从此我国的行政审判步入了“有法可依”的时代。
综上,我国的行政审判比民事审判、刑事审判起步晚了几千年之久,但我国的行政审判发展迅速,作用明显。公民可以与政府机关对簿公堂,平等地与之明辨是非,政府机关的行为如果确实违法,损害了公民的合法权益,还要向公民赔礼道歉,依法承担侵权赔偿责任。这种诉讼过程和诉讼结果无论是对于参加诉讼的当事人,还是对于从各种渠道获知相关信息的公民,都是一种潜移默化的民主、法治教育,极大的增强了公民的权利意识和民主法制意识。而且行政案件受案数量逐年递增,1988年8月25日,我国出现了一例也是发生在温州的我国首例“民告官”案件,而去年,我国各级法院共审理行政案件12.1万件,同比上升10.5% 。尽管各级法院受理的行政案件以及“民告官”的胜诉率都在逐年递增,但这并不能掩盖我国行政审判工作中的种种不足:一些地方法院领导对于行政审判的重要性认识还不高,重视还不够;诉权保护不力、“告状难”的现象仍然存在;少数案件办案质量和效率还不高;行政争议日趋复杂化,行政审判的难度加大;行政审判力量和队伍素质有待进一步加强和提高;司法环境还有待于进一步改善。 笔者认为,所有的这些都不同程度折射出我国行政审判中的审判独立问题。下文中,笔者将着重分析此问题,在分析之前,有必要对审判独立的内涵作简要概述。因为只有当我们认识了某一事物之后,我们才能分析某一事物,了解某一事物的内在价值。
  二、审判独立的内涵
  审判独立一直是我国司法改革的一个前沿和难点问题,从字面上看,审判是指人民法院代表国家对当事人的纠纷进行认定、裁决的诉讼活动,独立是指不受干涉、自由。顾名思义,审判独立就是人民法院的诉讼活动不受干涉。《中华人民共和国宪法》第一百二十六条规定,人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。行政审判作为我国审判制度的组成部分,它同样要求审判的独立。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条规定,人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这与我国的宪法精神是一致的,有利于我国行政审判工作的进行。
在学理上,审判独立是指人民法院依照法律的规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,在法院内部,则实行民主集中制的原则。也就是我们通常所说的外部独立与内部独立。针对目前我国学术界对外部独立和内部独立的争论, 笔者想要阐述的是:虽然我国没有明确对法官独立予以确认,但不可否认,法官独立是法院独立的基础,法院的审判活动都是通过法官来完成的,没有法官的参与就没有法院的审判,如果法官在审判活动中受到干扰,审判活动就会无法进行,法院独立行使审判权也就无法实现。因此,法院独立与法官独立是相互依存的,法院独立是法官独立的前提和基础,而法官独立则是法院独立的最终表现。笔者这里说的审判独立不是绝对的独立,我们的审判权应该受监督,因为绝对的权力必然导致绝对的腐败。但是监督的主体笔者认为不应该包括政党、人大。
  三、我国现行行政审判体制的现实困境
  前文中已经述及,我国实行行政诉讼制度的历史还不长,行政审判的司法环境还不尽如人意,开展行政审判工作还存在较大的阻力,特别是在当前我国经济转轨和社会转型的特定历史时期,大量复杂的社会矛盾不断出现,行政行为侵害相对人利益的现象不可避免,但来自各方的干涉,特别是被告行政机关的非法干预还不同程度存在,地方保护主义、部门保护主义和妨害诉讼、藐视法庭、该立案不立案的现象在一些地方还有发生,这些都严重制约着行政审判的进行,妨碍着审判独立的实现。概言之,我国行政审判独立目前还有以下四大问题亟待解决。
  1、行政审判权遭遇外部压力——地方保护。法作为一种通过规定人们的权利、义务关系来调整人们行为或社会关系的社会规范,只有将抽象的行为模式转化为人们现实的权利、义务关系,才能发挥其应有的功能。但在法的实施过程中可能有各种因素阻碍着法的功能的发挥,因而不能产生立法者希望通过进行法律规制所达到的结果。由于我国现有的政治体制、行政区划所形成的司法属地化和地方利益的存在,在中国现实地客观地存在司法上的地方保护主义。 尽管我国行政诉讼法第十一条、第四十一条对人民法院的受案范围、受案条件都有明确的规定,但法的制定与法的实现永远是一对矛盾体。由于法院审理的行政案件涉及行政机关的切身利益,有的地方规定,受理行政案件要经党委、人大、政府批准,还有的地方甚至规定行政案件的受理要由政法委讨论决定。 即使受理了,有些地方法院也怕得罪行政机关而不愿意审理行政诉讼案件,经常向行政机关请示,无视审判的独立性。有的地方,党委、政府采取行政手段对法院受案范围加以限制,再加上我国目前法院的行政化色彩,致使有的地方法院对该受理的案件不予受理。特别是当被告是县级政府的时候,这种现象尤为严重。办案法官普遍存在一定心理压力,不敢大胆行使行政审判权。似乎是立法者也意识到了这一点,为了使法真正得到实现,发挥法在社会生活中应有的作用。立法者在法的层面上力图解决这一难题,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条以及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第八条第一项中规定,当被告为县级以上人民政府,且基层人民法院不适宜审理时可以由中级人民法院作为一审法院来审理该案件。但殊不知,纵使由中级法院来审理该案件也无从打破地方保护干扰。地方保护已经严重影响着行政审判的独立行使,法院成为维护本级地方政府的有力武器。
  2、行政审判权遭遇内部压力——法院行政化。早在17世纪洛克就提出了三权理论,到18世纪,法国启蒙思想家孟德斯鸠总结前人思想和历史经验的基础上,提出了三权分立学说,其核心是立法权、行政权、司法权相互独立、相互制衡,即为行政、司法、立法三大权力分属三个地位相等的不同政府机构,由三者互相制衡。这已经成为当前世界上资本主义民主国家广泛采用的一种民主政治思想。审判权是一种司法权,在我国却没有摆脱行政的笼罩。法院设置行政化、法院管理行政化。长期以来我国法院的管理模式采用行政管理模式,并套用相应的行政级别,按层分级管理。法官需要向庭长、院长汇报案件,案件处理结果最终也要通过庭长、院长的签发,如果庭长、院长对案件的处理结果有不同的观点,有权不予签发并可要求合议庭重新合议,在事实上出现了“一把手负责制”,这种行政管理模式严重妨碍着法官独立行使审判权。特别是在行政审判中,法官的审判权本就遭遇行政机关的外部压力,再加上内部压力,行政审判的难度可想而知。
  3、行政审判权遭遇自身压力——法院地方化。行政审判是指人民法院依照法定程序审查行政主体的行政行为的合法性,并判断相对人的主张是否妥当,以作出裁判的一种活动。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条的规定:“法院审理行政案件,不适用调解,”适用调解的仅仅是行政赔偿案件。但在行政审判实践中,调解却是一种常用的审判方式,法官们也积极采用协调方式动员当事人撤诉或者违法调解,偏袒行政机关,这种与法律背道而驰的做法实在是一种“难言之隐”。 根据《人民法院组织法》的规定,地方法院院长的任免由地方党委提名,提交同级人大举手表决,副院长以下的法官,由同级人大常委会任免。这种任免方式无疑弱化了法官对国家的整体认同感,认为自己只是地方的法官而非国家的法官,最终导致法官效忠于地方。与此同时,由于各级人民法院的各项经费保障受制于各级政府,如法院工作人员的工资、法院的办公经费等等,均要列入地方各级人民政府的预、决算,统一由各级政府调配使用。各级法院的人事劳动权也掌握在各级人民政府的手中,一个法院如要想加强队伍建设,需录用相关工作人员,没有编制显然是不行的,而各级政府的编委按照相关规定不给法院编制,法院显然不能违规录用相关工作人员。正是由于行政审判一方当事人地位的特殊性,对法官们的干扰很大,使得法官们倍感压力,因为法官们也是普通的人,同样也会有物质生活方面的需求,同样需要养家糊口。所有的这些因素让法官们“后退无路”,却又不得不“迎难而上”,这就很难保证法官们不会为了平衡方方面面的关系而牺牲法律赋予的独立审判权。失去了独立的审判权,司法的公正性就失去了保障,而公正是司法的生命。亚里士多德认为:“公正的基准是某种利益配置;公正的基本公式是成比例平等。公平和平等在一定范围内含义是相同的。” 失去了公正的司法又怎能使人信服?人民群众就会认为这样的审判实际是“官官相护”,愚弄百姓,就会对行政诉讼失去信心,行政审判工作的发展就会裹足不前,行政法治的建设就会举步维艰。
  4、行政审判遭遇立法瓶颈。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条规定,人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。尽管我国《宪法》也对审判独立作了明确的规定,但都很粗矿,在排除干涉的主体上都有缺漏,没有政党、没有国家权力机关,这就为政党和国家权力机关干预司法留下了法律上的漏洞,特别是在行政审判中,这种干扰性就更强了。在地方各级人大代表中,行政官员所占比例通常都在60%以上,这种身份结构,在一定程度上使人民行使权力的机构蜕变成贯彻行政意图的机构。行政审判体制要求法院的审判活动接受人大的监督,当政府及其行政长官想对行政审判权进行干预时,也可以通过人大监督权的行使,将行政干预隐藏于人大监督之中,给行政干预行政审判活动披上合法的外衣。另外,行政审判实践中,时常有地方行政长官借地方党委对行政审判活动实施领导之名,行干预行政审判之实。
  《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第四款规定:“在行政处罚显失公正的情况下,法院可以判决变更。”这显然不利于公民的诉权保护。换个角度就是说,法律认可行政机关可以违法,可以“适度”侵犯公民的权利,但审判实践中,显然这个“适度”囊括了很多复杂多样的可变更行为。法是国家意志的体现,而国家又是阶级的产物,在我国,人民群众是国家的主人,法应该体现广大人民群众的根本利益,但似乎我国的行政立法不能做到这一点,不知为何原因?
  虽然行政审判对保障依法行政和维护公民、法人和其他组织的合法权益起着非常重大、不可替代的作用,而且在民主法治建设的今天日益彰显。但2006年10月31日第十届全国人大常务委员会第二十四次会议修正后的《人民法院组织法》通篇未提行政案件、行政审判庭。《人民法院组织法》第三条规定:“人民法院的任务是审判刑事案件和民事案件,并且通过审判活动,惩办一切犯罪分子,解决民事纠纷,以保卫无产阶级专政制度,维护社会主义法制和社会秩序,保护社会主义的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利,保障国家的社会主义革命和社会主义建设事业的顺利进行。”《人民法院组织法》第十八条规定:“基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭,庭设庭长、副庭长。”《人民法院组织法》第二十条规定:“基层人民法院审判刑事和民事的第一审案件,但是法律、法令另有规定的案件除外。”不知道是立法者的有意为之,还是立法者的忽视,不得不让人产生各种联想,行政审判似乎是名不正言不顺。
  四、保障行政审判独立的对策
  在新的历史时期,新的发展历程中,要进一步明确行政审判的发展方向,就必须采取强有力的措施,从以下几个方面下大工夫:
  1、加强行政审判队伍建设。法的实施离不开人的作用,作为审判权之一的行政审判权,它的发展同样离不开每个法官个人的作用。要改善我国的行政审判工作,就必须首先提高我国行政审判队伍的素质。要以科学发展观重要思想为指导,以“三个至上”为工作原则,加强法官的思想政治工作,树立人民法官为人民的根本思想,开展职业道德和纪律作风教育,加强对法官道德素质的培养,加强法官的教育培训工作,做到能者上,庸者下。使行政审判干部达到政治坚定、公正廉洁、纪律严明、业务精通、作风优良、道德高尚。
  2、加强对妨碍行政审判行为的处罚。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定,“诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的,人民法院可以根据情节轻重,予以训诫、责令具结悔过或者处一千元以下的罚款、十五日以下的拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任……”鉴于行政审判的特殊性,对非法干涉行政审判的,笔者认为应该增加一项,对行政机关干扰人民法院审判的,人民法院可以对有关单位和工作人员做出处罚。从法的层面上制止行政审判中的不当干涉,给行政审判的独立提供更有力的法律保障。
  3、改革人民法院的管理体制。改革人民法院现行管理体制的原则就是实行司法独立,要真正实行司法独立就必须建立法院独立和法官独立的保障救济机制。首先,人民法院在机构设置上必须与行政机关保持独立,同时在处理行政事务方面也应保持自己的独立自主性;其次,应该借鉴外国比较成功的经验,实行法官任用制、终身制、高薪制、惩戒制。针对我国行政审判中的各种困扰,有学者认为我国应该设置行政法院。如前所述,行政审判在我国的干扰性很大,笔者认为,要实现行政审判中的审判独立,我们可以借鉴德国经验,建立隶属于司法系统的专门行政法院,我国海事法院、铁路运输法院等专门人民法院的成功运行都给我国设置专门的行政法院提供了宝贵经验。在组织系统,可以设置为最高行政法院、高级行政法院、中级行政法院,这里不设置基层行政法院,主要是为了尽量减少行政审判的干扰性,保证行政审判的公正性和独立性;在组织权限上,行政法院的法官在行使审判权的时候不受行政机关意志左右,只服从于法律。只有这样才能进一步保证行政审判独立,实现行政法治。
  4、改革人民法院的经费保障体制。《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》(以下简称三五改革纲要)明确提出,改革政法经费保障体制,建立分类保障政策和公用费用正常增长机制,制定完善各类业务装备配备标准,规范基础设施建设的经费保障,加强人民法院信息化建设。这些改革措施,必然建立新的司法经费保障体制,促使人民法院工作快速发展、促进司法公正的实现。三五改革纲要只是笼统的谈了改革方案,笔者认为,我国的人民法院经费应该由中央财政统一保障,由中央财政统一拨付。但这种经费不是全部由中央财政支出,因为要中央财政承担全国各级法院的经费,无疑会增加中央财政的紧张,不利于经济、社会的发展和稳定。笔者认为,可以由中央财政负担30%,地方财政负担70%,但地方负担的费用必须统一交付中央财政,再由中央财政统一拨付各级人民法院。这样一来就解开了人民法院的经济枷锁,让人民法官无后顾之忧,可以“放心大胆”地办案子了。

参考文献:
1.陆文前:《清末司法改革与中国法律近代化》,载《江汉论坛》2003第8期。
2.姜明安,《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2003年版。
3.王胜俊,在十一届人大三次会上作的《最高人民法院工作报告》。
4.王胜俊,《为大局服务,为人民司法,开创行政审判工作新局面》,载《人民司法》2009年第9期。
5.刘作翔:《中国司法地方保护主义之批判——兼论司法权国家化的司法改革之路》,载《法学研究》,2003年第1期。
6.姜明安:《中国行政法治发展进程报告》,法律出版社1998年版。
7.苗力田译:《亚里士多德全集》第8卷,中国人民大学出版社1992年9月第1版,第99-100页。
8.张卫平,《论我国法院体制的非行政化》,载《法商研究》2000年第3期


江西省奉新县人民法院 黄卫

河北省动物重点疫病预防控制扑灭管理办法

河北省人民政府


河北省动物重点疫病预防控制扑灭管理办法

(2001年2月1日河北省人民政府第40次常务会议通过 2001年2月21日河北省人民政府令〔2001〕第6号发布施行)



第一条为预防、控制、扑灭动物重点疫病,促进本省养殖业发展,保障人体健康,制定本办法。

第二条本办法所称的动物,是指家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物。

本办法所称的动物产品,是指动物的毛皮、原毛、精液、胚胎、种蛋,以及未经加工或者熟制的肉类、脂、脏器、血液、乳、绒、骨、角、头、蹄等。

本办法所称的动物重点疫病,是指严重危害养殖业生产和人体健康的动物疫病。动物重点疫病的病种名录由省畜牧兽医行政管理部门规定并公布。

第三条本办法适用于在本省行政区域内饲养、屠宰、购销、运输动物,以及生产、加工、购销、运输、贮存动物产品的单位和个人。

进出境动植物检疫法律、法规对进境动物的检疫另有规定的,从其规定。

第四条县级以上人民政府设置动物重点疫病预防控制扑灭指挥部,负责领导和协调本行政区域内动物重点疫病的预防、控制、扑灭工作。动物重点疫病预防控制扑灭指挥部由畜牧、计划、财政、物价、公安、卫生、交通、工商行政管理、经济贸易、对外经济贸易、出入境检验检疫、农垦和铁路等有关部门组成,由同级人民政府的主管负责人兼任指挥长。

第五条县级以上人民政府畜牧兽医行政管理部门在同级动物重点疫病预防控制扑灭指挥部的领导下,主管本行政区域内动物重点疫病的预防、控制、扑灭工作。

县级以上人民政府所属的动物防疫监督机构实施本行政区域内动物重点疫病的预防、控制、扑灭工作和动物重点疫病预防用生物制品的供应及有关监督工作。

第六条乡(镇)人民政府和村(居)民委员会负责组织当地的单位和个人,协助动物防疫监督机构实施动物重点疫病的预防、控制、扑灭工作。

乡(镇)动物防疫组织根据动物防疫法律、法规、规章的规定和动物防疫监督机构的委托,组织做好动物重点疫病的普查和预防工作。

第七条县(市、区)动物防疫监督机构和乡(镇)动物防疫组织设动物防疫员,具体实施本行政区域内动物重点疫病的预防、控制、扑灭工作。

村(居)民委员会和动物饲养场根据当地的动物饲养规模以及动物防疫工作的需要,可以设动物防疫协助员,协助动物防疫员实施动物免疫工作。

动物防疫员必须经省畜牧兽医行政管理部门考核合格,取得省畜牧兽医行政管理部门统一监制、核发的动物防疫员证书。动物防疫协助员必须经设区的市动物防疫监督机构考核合格,取得省畜牧兽医行政管理部门统一监制、县(市、区)动物防疫监督机构核发的动物防疫协助员证书。

第八条省畜牧兽医行政管理部门依照动物防疫法律、法规、规章的规定,并根据国务院畜牧兽医行政管理部门制定的动物重点疫病预防、控制、扑灭规划和计划以及本省动物重点疫病的流行情况,制定本省动物重点疫病的预防、控制、扑灭规划和计划及其实施方案,并负责组织实施。

设区市畜牧兽医行政管理部门和县(市、区)畜牧兽医行政管理部门分别根据上一级畜牧兽医行政管理部门制定的动物重点疫病预防、控制、扑灭规划和计划,制定本级动物重点疫病的预防、控制、扑灭规划和计划及其实施方案,并负责组织实施。

第九条县级以上人民政府应当根据动物重点疫病的流行情况,制定动物重点疫病的预防、控制、扑灭方案,并在方案中具体规定发生动物重点疫病后应当采取的应急措施。

第十条动物防疫监督机构和乡(镇)动物防疫组织应当设置动物实验诊断室,按规定配备必要的仪器设备,并建立健全动物重点疫病的诊断、监测记录等档案。

第十一条不具备兽医诊断实验条件的地区在突发动物重点疫病时,可以由二名具有兽医师以上职称的专业技术人员进行诊断,并采取相应的预防、控制、扑灭措施。

第十二条从事动物饲养的单位和个人在新生动物出生后十日内、新购动物购入后三日内,必须向当地动物防疫监督机构或者乡(镇)动物防疫组织报告,并接受动物防疫监督机构或者乡(镇)动物防疫组织对动物实施的免疫和动物防疫监督机构进行的监督检查;发现饲养的动物患有重点疫病或者疑似重点疫病时,必须立即向当地动物防疫监督机构或者乡(镇)动物防疫组织报告,对人、畜共患的动物重点疫病应当同时报告当地卫生部门。

第十三条动物饲养场应当依照国家和本省的有关规定,建立健全动物饲养、免疫、消毒、疫病动态、病死动物及其产品的无害化处理情况等档案。

第十四条动物饲养场、屠宰厂、肉类联合加工厂、定点屠宰场(点),养殖种用、乳用动物,以及动物产品的加工、销售、运输、贮存单位和个人,从事动物和动物产品的生产(加工)、经营活动,必须符合国务院畜牧兽医行政管理部门、卫生部门和本省规定的动物防疫条件,取得国务院畜牧兽医行政管理部门统一监制、县以上畜牧兽医行政管理部门核发的动物防疫合格证,并接受动物防疫监督机构的监督检查。

第十五条根据扑灭动物重点疫病疫情的需要,经有权批准的人民政府批准,畜牧兽医行政管理部门可以在疫点的出入口或者出入疫区的主要交通路口设置临时消毒检查站,对出入疫点、疫区的运载工具、动物、动物产品和有关物品进行检查和强制消毒。

第十六条对人、畜共患的动物重点疫病,动物防疫监督机构应当及时与卫生部门通报疫情。卫生部门应当协助动物防疫监督机构实施预防、控制、扑灭工作。

第十七条未经省畜牧兽医行政管理部门批准,科研和教学单位在对动物重点疫病进行研究时,不得进行病原分离。

第十八条未经国务院畜牧兽医行政管理部门和省畜牧兽医行政管理部门批准,任何单位和个人不得公布动物重点疫病疫情或者进行动物重点疫病的宣传、咨询活动。

第十九条禁止涂改、伪造、转让动物免疫证明和与动物免疫有关的印章、标记。

第二十条动物防疫监督机构实施动物重点疫病免疫、普查和监测时,接受动物免疫、普查和监测的单位、个人应当予以协助,并提供必要的工作条件和有关资料。

第二十一条因预防、控制、扑灭动物重点疫病给畜(货)主造成的经济损失,各级人民政府应当依照国家有关规定给予适当补助。因畜(货)主违反动物防疫法律、法规和规章的有关规定引起动物疫情暴发扩散造成的经济损失,由畜(货)主承担。

第二十二条违反本办法第十二条、第十四条、第十八条和第十九条规定,动物防疫法律、法规和规章对行政处罚已作规定的,按其规定执行;未作规定的,由动物防疫监督机构予以警告,并可处以一万元以下的罚款。

第二十三条对动物重点疫病实施计划免疫、强制免疫、疫病诊断、检测、普查、消毒以及对动物、动物产品实施检疫,应当按照国务院财政、物价部门和省财政、物价部门的规定收取费用。

第二十四条本办法自发布之日起施行。