江西省九江市人民政府办公厅


九府厅发〔2008〕26号



九江市人民政府办公厅关于印发《九江市鼓励市区工业企业退城进园暂行办法》的通知


各县(市、区)人民政府，庐山管理局，九江、共青开发区管委会，云居山—柘林湖风景名胜区管委会，市政府有关部门、直属及驻市有关单位：
《九江市鼓励市区工业企业退城进园暂行办法》已经2008年4月2日第19次市政府常务会议研究同意，现印发给你们，请遵照执行。



二〇〇八年四月十六日



九江市鼓励市区工业企业退城进园暂行办法

为鼓励市区工业企业（简称“企业”）退城进园，优化我市工业布局，建设和谐生态城市，制定本办法。
一、指导思想
以科学发展观为指导，以美化城市和做强园区为目标，加强政策引导，完善协调机制，加大推进力度，引导市区工业企业有序退城进园，促进城市建设与工业经济共同发展。
二、主要原则
（一）市场调节与政府引导相结合原则。充分发挥市场配置资源的基础作用，综合运用经济、法律、政策等手段，引导企业稳妥有序逐步退城进园。
（二）政策激励与依法管理相结合原则。通过落实企业搬迁各项激励政策，促成企业在园区做大做强；对影响城市规划、环保、安全和人民正常生活的企业采取必要措施，促使企业尽快搬迁进园。
（三）坚持土地节约集约利用的原则。根据国家土地宏观调控政策要求，搬迁至园区的企业用地应严格按照工业用地容积率、建筑系数、绿化率和行政办公及生活设施面积等四项指标进行落实。
（四）坚持依法依规供地的原则。退城进园的企业用地应依法以公开出让方式供地。
三、搬迁对象和入驻园区
本办法搬迁对象是指在城市规划区范围内因城市建设和企业发展需要而搬迁的企业，但企业土地按城市规划不属经营性开发用地的，不在此列。
（一）鼓励性搬迁企业：因现有用地及所处环境限制了发展而要求进入园区扩大生产的企业。
（二）强制性搬迁企业：影响城市规划及功能布局，影响居民日常生活和严重污染环境的企业。
本办法所称工业园区是指九江经济开发区和浔阳区、庐山区工业集中区。
四、补偿补助内容
对退城进园企业的鼓励政策主要包括补偿和补助两部分。
（一）补偿内容：
企业搬迁补偿是指基于搬迁企业国有土地的收储而给予搬迁企业的经济补偿。主要是指企业按原性质原用途计算的土地使用权损失。
（二）补助内容：
企业搬迁补助是指基于企业搬迁过程中除土地之外的损失而给予搬迁企业的经济补助。其内容包括：
1、流动资产损失，主要是存货损耗（含原材料及库存商品）；
2、固定资产损失，主要包括建筑物、构建物及其它辅助设施价值损失（均按重置价计算），机械设备损失（指搬迁费和安装费，对于无法搬迁或搬迁后无利用价值的设备按重置价计算）等；
3、其它损失。
五、补偿补助标准
企业搬迁的补偿补助标准，以经市政府批准的评估报告为依据，额度不能超出以下规定。
（一）补偿标准
对退城进园企业的国有土地使用权以市政府收储土地为前提，其补偿分以下两种情况予以考虑。
以划拨方式取得国有土地使用权的企业，国有土地使用权的补偿标准按《九江市土地储备办法》执行，即经市政府批准的原用途评估地价的56%予以补偿。
以出让方式取得国有土地使用权的企业，国有土地使用权的补偿标准按经市政府批准的原用途剔除使用年限的评估地价予以补偿。
（二）补助标准
1、鼓励性搬迁企业
（1）企业退城进园后生产能力扩大1倍以上，建设周期在2年以内的，搬迁补助额度不超过退出土地变现净收益的90%。入园项目在建设周期内生产能力未达到上述要求的，最高补偿额度根据企业生产能力实际扩大幅度在70%—90%之间按比例核定。
（2）对市政府认定的重、特大企业的搬迁，实行一企一策。
2、强制性搬迁企业
（1）企业退城进园后，等规模搬迁、建设周期在20个月以内的，搬迁补助额度不超过退出土地变现净收益的70%。
（2）企业退城进园后，扩大生产规模的，参照鼓励性搬迁企业相关政策。
六、政策措施
（一）机构及资金保障
市区企业退城进园工作由市经贸委牵头负责落实，国资、国土、财政、城建、规划、房管等市直部门及开发区、浔阳区、庐山区予以配合。市经贸委在相关行业中聘请专家组建专家库，对搬迁企业损失评估报告予以论证。
搬迁企业原国有建设用地根据新下达的规划条件公开出让，出让所得收益按“收支两条线”的原则进行管理，主要用于对退城进园企业进行补偿补助。
（二）明确土地处置方式
搬迁企业国有土地使用权必须依据土地管理法律法规处置，由市土地储备中心根据市政府要求将企业原国有建设用地收储，按照城区发展规划属经营性开发用地的，变更为经营性开发用地后进入市土地交易市场公开出让。
（三）简化税收变更方法
退城进园企业上缴税收依据《九江市人民政府关于印发《进一步完善九江市城区财政管理体制的暂行办法》的通知》（九府厅发[2007]11号文）办理。在办理税务变更登记过程中，企业原所在地税务部门向企业入园后所在地税务部门进行整体性移交。
（四）享受工业园区优惠政策
退城进园企业与工业园区具体商洽项目选址、投资进度等有关事宜，并办理入园手续；新上项目必须符合国家产业政策和节能减排等相关要求，符合园区产业发展规划；园区必须优先满足搬迁企业用地、用水、用气、电力扩容等需求，确保新上项目享受工业园区招商引资优惠政策。
（五）实行节能减排奖励
退城进园企业搬迁后实现了节能减排的，给予适当奖励。
七、操作程序
（一）提出申请。由企业向市经贸委提出退城进园申请并提供具体方案。方案应包括：
1、企业现状，搬迁原因及搬迁费用；
2、入园项目投资规模、主要产品及达产达标时间、效益预测。涉及强制性搬迁企业的，由环保及规划部门提供认定意见，敦促企业提出搬迁申请。
（二）申请核准。市经贸委受理申请后，核实情况并提出具体意见，报市政府分管领导审批。
（三）损失评估。搬迁企业在市政府选定的有资质的中介机构中选择一家机构对企业在搬迁中的损失予以评估。评估费用由企业先垫付，企业入园后在补助款中一并解决。
（四）评估审定。市经贸委在专家库中抽选专家对评估报告进行论证，组织市政府相关部门进行审定后，报市政府批准。
（五）土地出让。退城进园企业原用地由市政府收储后按城区规划要求进入土地市场公开出让变现。
（六）补偿补助款拨付顺序。
1、企业土地收储并变现后，及时支付企业土地补偿款。
2、企业动迁后，根据市政府批准的企业搬迁损失补助额度凭市政府抄告单分期支付补助款。
3、拟开发原土地并依法取得土地开发权的企业，在入园的新项目开工建设后，市政府按项目投资进程兑现相关政策。
本办法自印发之日起实施。

　　【内容提要】公诉方式的设计一直是刑诉法理论上和立法上的难题,而公诉方式又涉及刑事诉讼模式的整体运行。受刑事诉讼传统的影响,两大法系国家分别采取了当事人主义和职权主义的两种诉讼模式,其公诉方式也相应地表现出不同的类型。前者采取起诉状一本主义的公诉方式。按此方式,检察官在提起公诉时,只能依法向有管辖权的法院提交具有法定格式的起诉书,表明控诉一方的诉讼主张,而不得同时移送有可能使法官产生预断和偏见的其他文书和控诉证据,也不得在起诉书中引用这些文书和证据的内容;后者采取全案移送主义的公诉方式,即公诉机关向有管辖权的法院提起诉讼时,不仅要提供起诉书,还要移送所有的卷宗材料。[1]

　　【关键词】 新刑诉法 公诉方式 复印件主义 卷宗移送主义

　　有关检察机关刑事公诉方式的讨论从来就没有停止过,从刑事诉讼法修改前的“卷宗移送主义”到刑诉法修改后的“复印件主义”,再到当前不少学者所倡导的“起诉状一本主义”,无不发挥着各自的影响力,如今。新刑诉法的出台,又再一次确认“卷宗移送主义”的公诉案件移送方式,难道是历史的倒退,还是对现实的一种妥协?本文拟通过对我国刑事制度的实证分析,来探讨刑事案件的公诉方式的取舍。

　　一、我国现行公诉案件移送方式——“复印件主义”[2]

　　所谓复印件主义,即指我国刑事诉讼法修改后确立的人民检察院在向法院提起公诉时,不仅要向法院提交起诉书,而且要向法院移送有关主要证据复印件的公诉方式。这一公诉方式从表面上看似乎摒弃了过去全案卷宗移送的做法,兼取了“卷宗移送主义”和“起诉状一本主义”的合理内涵,既能够防止法官在庭审前形成主观预断,又能够实现公正裁判。然而多年的实践却证明,“复印件主义”在司法实践中实施的情况远没有达到预期的效果。究其原因,大致如下:

　　1、有罪推定思想指引下,公安、检察机关、法院的相互配合机制,使得办案中犯罪嫌疑人客观被“被告化”

　　实践中,不少侦查人员只收集定案的有罪证据,认为反正还有法院最后把关,图省事,怕麻烦,并且材料比较粗,在移送起诉时,并没有严格按照刑事诉讼法的规定进行,对该做的工作不做,如核实被告人的无罪、或罪轻辩解或查证不同证据间的矛盾等工作。而案件一旦移送到法院,法院为尽快查明案件事实真相,也会依职权主动收集相关证据。因此,在有罪推定思想的指引下,基于公、检、法三家联合办案模式,共同将被告人绳之以法,实现惩治犯罪,维护社会秩序的目的。

　　2、严格意义上的“庭前程序”的缺失,加剧了法官的庭前预断失误,不利于案件审判

　　刑事诉讼法第150条赋予人民法院对提起公诉的案件有程序审查权,最高人民法院的《解释》第116条规定这一程序性审查工作由人民法院指定审判员进行。但是,由于全国法院实行的“大立案”改革机制,刑事审判庭无权决定刑事公诉案件的立案工作,只能无条件接受立案庭移交过来的案件,而根据最高人民法院制定的《关于人民法院立案工作的暂行规定》,立案庭只是“对刑事公诉案件进行立案登记”。所谓立案登记,只是过过手而已,不管是否符合刑事诉讼法第150条的规定,不管是否符合开庭审判的条件,均要移交刑事审判庭进行审理,根本不存在什么程序性审查,以至于对明显不符合开庭审判的案件,如不属于本院管辖、缺少刑诉法第150条规定的移送材料等,也立案受理。因而,复印件主义,使得审理法官无法准确判断案件的主要证据,得不到充分、全面的庭前案件信息,加大做出错误的庭前预断的风险,更加不利于案件审判和纠正法官错误。

　　3、律师辩护权利被不断弱化,达不到真正意义上的控辩双方地位平等,法庭庭审流于形式

　　诉讼信息严重不对称的情况下,法庭庭审不可能真正达到法官中立,控辩双方举证、质证的程序正义。公诉机关在仅移送主要证据给法院前,刑事律师仅可以审阅相关的技术性材料和相关鉴定文书,及使在审判环节,他们只能查阅主要证据,刑事律师也无法掌握全部案件信息。姑且不说主要证据是否是真正意义上的主要证据,即使是,也是对被告人不利的定罪证据。基于“六部委”出台对主要证据的认定标准后,主要证据解释权也归检察机关所有。同时,辩护律师也几乎不敢提取同侦查机关相反的证据来提交法庭,一方面受制于自身的调查权受限制,另外一方面,担心侦查机关报复,以“辩护人毁灭、伪造证据、妨害作证罪”使自己深陷囵狱。所谓“辩护有风险,取证需谨慎。”因而,律师在庭上的辩护意见仅停留在对侦查机关已查证的证据类别和内容上,涉及到罪轻的证据提交也停留在被告人的现实表现情况等无关痛痒的证据材料收集上,而丧失其独立的法律地位,这不能不说是一个法律的悲哀。

　　4、不利于诉讼效率和节约司法成本

　　鉴于基层办案压力较大,对于“复印件主义”,则要求检察官提交主要证据,等待法庭的审判,并且对于经第一次开庭后,对于控辩双方来讲,都存在对法官审判突袭的可能性。律师全面听取控方所指控的犯罪证据后,提出申请重新鉴定、或要求控方查证的要求,控方也基于此可能提出调取新的证据的请求,不利于及时总结案件争议焦点,诉讼效率不高。针对普通刑事案件,要求移送主要证据复印件的做法,不但会产生大量的复印费用,而且这种做法也收不到实际效果。实践中,有些基层检察机关干脆变通处理:即在起诉书中写明移送复印件,同时移送案件时全案移送。由于检察机关或法院的现有办案考评机制,导致正常的办案程序所带来的风险被放大化,办案单位怕影响到相关职务升迁以及全体办案人员的绩效奖金发放,法院往往是先定后审,或者审了不定,待全部阅卷后再确定,达不到庭审应有的效果。因此,移送证据复印件意义不大,不以利诉讼的展开。

　　二、在职权主义的刑诉模式下探讨回归“全案移送模式”的可行性和必然性

　　站在实证分析的角度,我们要清楚我国现有刑诉模式为“职权主义”主导下的“类当事人主义”。法官在审判中占有绝对的主导地位,基于庭前审查程序的缺失,所导致的控辩双方信息不对称,公诉方和辩护方、被告方仅具形式上的平等,而无实质意义的对立。法官在现有情况下,仍然进行实体审查,无法排除预断。因此,单纯的实施“起诉状一本主义”公诉方式,不仅不会增强庭审控辩双方的对抗性,反而加大了“突袭审判”的危险,容易造成对抗的随意性和发散性,不利于发现案件事实,做出正确判决。同时由于法官、律师、检察官在对案件基本事实和具体证据的了解上无法达成基本共识,势必导致庭审过程拖沓,若将所有问题(特别是起诉的形式要件)都放到开庭后解决,难免造成诉讼的不必要拖延。[3]在分析了“复印件主义”和“起诉状一本主义”存在的缺陷后,笔者认为:在我国当前对抗制诉讼改革的基本精神前提下,重新构建“卷宗移送主义”这一传统公诉方式,是我国现阶段一种明智的选择,同时也具有其历史的必然性。

　　首先,这符合我国传统刑事诉讼理念的要求,即追求客观真实,保障实体公正

　　我国现有的追求客观真实的刑事诉讼理念——惩治犯罪,实体优先。法院判决的证明标准:客观真实,决定了法官在庭前必须掌握相当的案件信息。而复印件主义远远不能满足法官内心对案件真相的把握,即使不全案移送,他们也往往通过其他途径来掌握案件的相关信息,比如事先与办案单位沟通,就疑难问题询问相关承办人,做好庭审前的准备工作,而全案移送则解决了法官的这种尴尬境地。从对实体公正的保障作用看,卷宗移送主义更符合认识规律。人们对客观事物包括对案件事实的认识,都有一个由表及里、由浅入深、去伪存真的过程。对事物的认识也不是一成不变的,而是随着获取该事物的信息的增加,以及思维的演绎而发展变化。法官对案件的庭前认识,经过庭审过程,兼听控辩双方的质证、辩论,完全有修正错误认识的时间基础和信息基础。如果在公诉方提交案件卷宗和证据后,开庭审理前,同样允许被控方提交辩护证据材料,不仅有助于扩大法官的认识基础,而且有利于提升程序公正性,为证据的采信和裁判的形成提供充分的说明理由。因此,卷宗移送主义有利于保障实体公正。

　　其次,平衡控辩双方诉讼地位,增强对抗性,保障法官引导审判

　　我国现有模式引入当事人对抗主义诉讼模式,但缺乏庭前交换程序,为体现程序公正,削弱法官预断的影响力,从目前控辩双方获取证据的能力、手段等各方面来看,控方在提起公诉时全案卷宗移送有利于辩方及时掌握全案证据,增强辩护的针对性。同时,庭审过程中控辩双方争点的集中也有利于形成控、辩、审三方认识的基本一致,从而纠正法官预断的偏差,进一步规范法官自由裁量权的运用。因而全案移送,有利于法官实现探明诉讼焦点,依职权合理引导庭审,控制控辩双方交集,实现看得见的正义。

　　第三,提高诉讼效率,节约司法成本

　　在当前实行“复印件主义”公诉方式的背景下,以全案卷宗移送为手段的简易程序在实践中会很大程度上提高诉讼效率,究其原因就在于在卷宗移送方式下控、辩、审三方均对案件事实达成了一个大体相当的“基本共识”,效率自然也就提高了。如果在普通程序案件中实行全案卷宗移送,虽然不能消除三方在法律适用问题上的认识分歧,但能够在建立事实基本共识的情况下进行辩论,同样能够大幅度提升庭审效率,进而提高目前普通程序案件的当庭宣判率,这与推行试行庭前证据展示的基本目的也是一致的,是适应当前刑事诉讼效益原则要求的。

　　第四,传统“卷宗移送主义”的基本缺陷能够得到克服

　　1996年刑诉法之前适用“卷宗移送主义”,往往会出现先定后审的情况,是因为1979年刑诉法108条有一个规定,法官在开庭之前要全面审理案卷材料,要根据审查之后得出三种情况的结论,有罪的开庭审判,通知被告人可以申请律师,事实不清的、证据不足退回检察机关侦查。依法不构成犯罪,依法不应当追究刑事责任的,这是第三种,要求检察院撤回起诉,这是108条惹的祸,不是移送材料惹的祸。由于目前的庭审方式已不再是过去的法官纠问式,而是吸收了大量的当事人主义的控辩对抗内容。“法庭上讯问被告人,询问证人、被害人、鉴定人,以及对书证、物证的调查,主要由控辩双方进行,审判人员在法庭上的发问以及庭外调查仅具有补充性。因此,预断对庭审的影响大为削弱。所有用做定案根据的证据,都必须经过庭审调查。控辩双方举证和质辩,法官居中听审。听审中的信息输入不可能不对法官的错误预断产生影响。”[4] 同时,当前进行的裁判文书改革和审判监督机制的完善也间接制约了传统卷宗移送做法下的法官自由裁量权作用的发挥。

　　第五,“卷宗移送主义”模式这也是新刑诉法的程序要求,是新刑诉法的有机组成部分

　　新刑诉法着重强化证据意识,增强庭审对抗。基于对抗的增强,新刑诉法不但扩大了律师的会见权,同时又提出更高的证据收集以及证明要求,这些规定从另一个角度阐释了“全案移送主义”的内涵。在全案移送模式下,侦查机关、公诉机关,不但要收集有罪的证据,而且要全面、客观收集嫌疑人、被告人罪轻、无罪的证据,通过细化的证据类别和严格证明标准的适用,从而为庭审对抗打下良好基础。这要求公诉部门在审查起诉至移送法院之前,要做好充分的庭前准备,积极收集证据,严格起诉证据,同时也是对法官审判的一种制约。因而,“卷宗移送主义”模式是适应新刑诉法的内在要求。