浅谈审判监督制度与现代司法理念

王长君


　　审判监督程序也称再审程序，是指人民法院对已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，依法对案件进行再审的程序。所以，审判监督程序是第一审程序和第二审程序之外的，不增加审级的一种救济程序。这种程序与第一审程序和第二审程序比较，具有以下特点：
　　第一，审判监督程序具有补救的性质。这就是说，适用审判监督程序并不是审理第一个案件所必经的程序。只有在发现已经发生法律效力的判决、裁定确有错误，需要进行再审的，才能适用审判监督程序。从诉讼阶段来说，也不是每一个案件的审理都必须经过的诉讼阶段，对那些没有必要再审的案件，就不经过这一特殊诉讼阶段。
　　第二，审判监督程序是由特定主体提起的。民事诉讼法规定，提起案件再审的，有人民法院（包括原审人民法院的院长，上级人民法院和最高人民法院）提起，有当事人申请，也有人民检察院起诉。除此以外其他任何人、任何机关都无权提起再审。这些提起再审的主体，虽然都认为原判决、裁定确有错误，但提起的具体理由和条件不同。
　　第三，审判监督程序审理的对象是已经发生法律效力的判决、裁定，再审的原因是原判决、裁定确有错误。按照民事诉讼法的规定，上级人民法院对下级人民法院的审判工作有权进行监督，也有权依照法律规定提审下级人民法院审理的案件。第二审人民法院通过上诉程序对第一审民法院作出的判决、裁定进行监督，这种监督，是对尚未发生法律效力的判决、裁定进行监督。是上诉人提起上诉后，通过对案件的审理进行监督。按照审判监督程序审理的案件，既有当事人申请再审的案件，人民检察院提起抗诉的案件，也有人民法院提起再审的案件，其判决、裁定不论是第一审人民法院还是第二审人民法院作出的，都是已经发生法律效力的判决、裁定，并且确有错误。也只有当判决、裁定已经发生法律效力，并且发现确有错误的，才能通过审判监督程序进行纠正。
　　第四，适用审判监督程序审理案件的程序既统一，又各不相同。依照民事诉讼法的规定，对案件进行再审，没有统一的审级，具体适用的程序，有可能是第一程序，也可能是第二审程序；实施再审的人民法院，有可能是原审人民法院，也有可能是原审的上一级人民法院，具体案件由哪一级人民法院实施再审，要根据案件的具体情况来决定。由于提起再审的主体不同，其具体程序也各不相同。人民法院提起再审，人民检察院抗诉提起再审，当事人申请再审，各有不同的程序，不是统一的一个程序。

一、 现行审判监督机制存在的缺陷

（一）监督主体和方式的多元化，消弱了裁判的权威性和效力

　　审判监督与审判监督程序是两个不同的概念。审判监督的含义、内容和范围比审判监督程序要广泛得多。根据宪法和诉讼法的规定，法院的审判活动，除了法院内部监督外，还存在党委、人大的个案监督、检察机关的个案监督。法院内部的监督包括法院院长的监督、上级法院对下级法院的监督和本院自身的监督，以及对检察机关抗诉案件的监督。仅就上级法院对下级法院的审判监督而言，其审判监督的任务，也并非仅仅通过审判监督程序来实现，还包括了依照第二审程序审理案件，依照死刑程序复核、核准案件，以及通过司法解释、批复、总结审判经验教训等方式进行业务指导等。各种监督主体通过受理申诉，以不同的方式对法院作出的裁判进行监督。这样，一方面，监督者从不同的角度和观点评判生效裁判，看法不一，容易发生争议，往往造成久监不决，使裁判的权威和效力得不到体现和落实。就目前而言，司法的法律监督体系是复杂的。如果把司法狭义地理解为法院审判的话，那么，法律监督体系还是完备的：上有上级法院的审判监督（二审，指令再审或者提审），下有当事人的制约（上诉、请求抗诉、申请再审）；前有检察院的专门监督（抗诉），后有当地党委的监督（召开公检法联席会讨论案件）、人大的工作监督（质询、评议、审查工作报告）；内有本级院长的监督（提起监督程序），外有群众舆论监督。上下前后内外的监督不可谓不周全，然为何依然不公？关键在于上述监督形式各有一定弊端，使之没有形成一股合力。如一审法官为了最大限度降低上诉发改率，往往就某些疑难案件逐级向庭长、院长、乃至上级法院请示汇报，其结果自然使院长、上级法院的监督流于形式；再如由于检察院对一个判决是否抗诉往往规定了严格的条件，按照司法实践中的说法，没有120%的把握，就不要抗诉，这就导致专门法律监督机关的监督能力大大削弱。而人大对法院的一般工作监督由于太过宏观，往往是按年初的工作计划，由法院先写好工作报告，再给人大审查。这种监督往往浮于表面，没有深入其实质。由此可见，尽管监督之网看起来相当严密，但在实际操作中并未得到很好执行，致使错案冤案层出不穷而并不能得到有效避免。
（二）当事人申请通道不畅，弱化了当事人的申请再审权
　　诉讼法对当事人的申诉或申请再审的条件作了些规定，但总的看来，这些规定不够具体明确，缺乏可操作性，法律规定的宽泛表面上似乎为当事人申请再审创造了比较有利的条件，实际上当事人的诉讼权利却受到了相当大的限制。因为按照法律规定，法院、检察院均无须征得当事人同意即可依职权启动再审程序（检察院抗诉的，法院应当再审）。而当事人启动再审程序的前提是，提交申请再审材料须经法院审查决定立案或经检察院审查决定提起抗诉。当事人形式上作为再审启动的主体，其实完全依附于法、检两家。这样，当事人能否能进入再审具有偶然性和盲目性，而法院和检察院对能否进入再审和进行抗诉具有很大的裁量机动权。
（三）启动再审程序的随意性，动摇了司法裁判的稳定性
　　首先，提起再审的条件过于原则。三大诉讼法规定了法院院长对本院生效裁判提请审判委员会决定再审的条件是认为原判确有错误，上级法院指令下级法院再审的条件也是认为原判确有错误，但确有错误的内涵是什么？是指刑诉法第204条、民诉法第179条及行政诉讼法第63条规定的几种情形还是法官的酌定情形？未经法院的再审审理，如何认定确有错误？如果在再审前的审查阶段就认定了确有错误，是否存在先定后审的问题？这些都没有明确规定，很容易造成随意监督。其次，启动再审程序没有时效和次数的限制。现行刑事诉讼法对当事人申请再审的期限和次数均未作限制，民诉法第182条、最高院关于执行行政诉讼法解释第73条对当事人申请再审时效限定为裁判生效后两年内提出，但法院、检察院依职权提起再审不受此限。同时，按照最高院有关司法解释规定，民事案件经再审维持原判的当事人不得申请再审。这种对申请再审时效次数的限制性规定，一是不完整（意味着未维持原判的仍可继续申请），二是法院、检察院不受此限。这样，当事人可以反复提出申诉或通过法院、检察院来提出申请再审，再审程序可以无数次地被启动，使二年时效限制性规定流于形式。再次，再审管辖不明，难以终审。我国的诉讼法虽规定当事人对生效裁判不服，有权选择原审法院或上一级法院申请再审。但最高人民法院的有关司法解释又赋予上级法院选择原审法院审理，实际上限制了当事人的选择权，致使绝大多数案件都回到原审法院审理，上级法院提审的情况少之又少。申请再审的案件又由原审法院审理，当事人多有不信任的心态。同时，交原一审法院再审的案件，还可能会出现新一轮的上诉、申请再审的局面，事实上形成对两审终审制的巨大冲击。
（四）再审审理程序混同于一、二审程序，影响法院的权威和法律的严肃性
　　对再审案件的审理适用何种程序，三大诉讼法的规定是一致的，即生效裁判是一审作出的，按一审审理，原生效裁判是二审作出的，按二审程序审理。这种笼统的规定显然未能体现再审的特点，且不符合再审审判的实际情况。因为再审程序在审理对象、裁判方式等方面与一、二审程序是有诸多不同的，将两者简单的混同而不对再审程序作特殊规定，使得法院在审理再审案件时无所适从。

二、审判监督制度的重构

（一）建议取消部分再审启动权

　　建议修改宪法及三大诉讼法，取消人大和人民检察院对个案的监督权，取消上级人民法院及本院院长对再审程序的启动权，将再审请求权完全交还给当事人。人民法院对当事人的申诉认为符合法律规定的条件的，予以立案审理。
（二）建立界定机制
　　针对部分当事人滥用申诉权、无理缠诉等情况，坚持提起再审的标准，建立科学的界定机制，变无限申诉为有限申诉。规定严格的再审程序启动的立案标准，如当事人必须拥有充分确凿的证据能够证明原审认定事实不清，或证据不足，或审判程序违法等事项，人民法院才能立案，对案件进行再审，否则，不予立案。
（三）实行复查时限制度
　　对申诉案件复查，规定必须在收到当事人申请后三个月内复查完毕，参照审判流程管理办法，由庭长对复查案件采用催促限期办结、办案超期预警等措施，进行动态管理，加强对复查全过程的有效监督。
（四）提起再审和再审审判权应由上一级法院统一行使
　　由上一级法院统一行使提起再审和再审审判权具有以下优点：首先，有利于发挥审判监督的职能作用。原审法院自我监督，监督者和被监督者处于同一业务水平层次，无从保证再审审判一定比原审审判更加正确，从而在实践中也就不可避免地出现将正确的案件改错的现象。正是在这些因素下，由原审法院对自己作出的生效裁判进行监督，其监督的职能作用不可能得到充分体现。相反，由上一级法院对原审法院作出的生效裁判行使审判监督权力，不仅可以破除原审法院因自我监督、自我否定而带来的排斥心理，而且可以消除当地对案件审判的干扰和影响。同时，上一级法院在总体上有一支法律知识更为丰富、业务水平更为精深的法官队伍，能够更加客观、公正地行使再审审判权。其次，有利于实现再审裁判的公信力。由上一级法院统一行使提起再审和再审审判权，能够在保证审判监督机制有效运行的同时，由于上级法院对下级法院所固有的权威优势，更容易使当事人产生信服感，从而有利于实现再审裁判的公信力。这样可以避免本院法官审理再审案件如纠正以往裁判，容易产生的“自己跟自己过不去”、“有损法院自身形象”、“容易影响与同事间的关系”等不正当现象，也可避免一、二审程序与再审程序的混杂。
（五）加大法律文书改革力度，增强司法裁判公信力
　　针对过去驳回申诉复查的法律文书说理过于简单笼统的不足，认真探索法律文书改革，做到“三个加强”，即加强对当事人诉讼理由及请求的表述，加强对事实的分析认定，加强针对性和说理性，着重加强对事实和证据的合法性、关联性、客观性的论述，充分运用事实和适用法律进行严密论证，全面反映案件审查的全过程，使当事人真正赢得舒心、输得甘心。
（六）建立动态监督体制
1、动态监督的基本理念。强化内部监督，促进公正执法，提高办案质量，是内部监督制度设立的初衷，也是我们开展监督工作的指导思想。目前存在的纪检监督和审判监督程序监督，是一种静态的监督，作为事后监督手段，还应当允许其继续存在并发挥相应作用。但是，监督应当从源头上下功夫，这里有一个科学态度和科学方法问题。现在有一种倾向，对司法监督主要放在了实体裁判的结果上，忽视了对程序问题的监督，对如何从源头上防止错案的发生似乎重视不够。应该看到，当前司法不公正主要是程序不公正，而且多数实体不公正也是由程序不公正导致的。司法公正就如同用秤称东西，实体不公正说明这个具体物品没有称准，它影响的是个案。而程序不公正就等于秤的定盘星没有定准，定盘星定不准，称什么都不准，它破坏的是整个机制。监督实体事倍功半，只解决个案。监督程序解决的是机制问题，收事半功倍之效。因此，在加强对实体监督的同时，应当将监督的重点放在对程序的动态监督上。如果说要真正持续稳定地提高案件质量，确保司法公正，那就必须通过建立健全内部动态监督机制，对各审判庭办理的案件实行动态跟踪监督，通过监督，及时发现问题，查找原因，切实纠正问题，以有效提高案件办理质量。这种对案件的督查，不是指导办案，更不是干涉办案，而是通过改革案件审理的方式，对案件的办理情况进行动态的跟踪监督。这种动态监督主要围绕以下几个方面的案件办理情况进行：一是对案件的实体处理情况进行督查，也就是对实体法的执行情况进行检查；二是对案件的各诉讼程序进行督查 ；三是对办案纪律及文书制作情况进行督查。通过实施动态监督，尽可能实现案件办理程序公正，尽可能减少错案发生的机率，实现监督的规范化和制度化，进而借此实现法院管理的现代化。
2、动态监督的实施主体。笔者认为应设立“一委三部门”的机构作为动态监督的实施主体，一委是指案件质量管理委员会，三部门是指在院长领导下通过研究室、审判委员会办公室、院长办公室三个部门来开展工作。这一管理模式实际上是在现有法院内设机构框架内，对内设机构按职能性质进行分工和初步整合，是一种实行分类集中管理的过渡性模式。具体说来，案件质量管理委员会由一名副院长兼任主任，负责案件动态监督的决策、实施和最终对审判庭办案质量的考评，其他三部门关于案件质量的监督工作由其负责指挥。研究室是案件质量监督的办事机构，统一管理立案、审判、执行、审监、国家赔偿等各环节的案件质量监控管理等程序性工作。 3、对动态监督运作机制的初步构想
　　建立健全动态监督基础网络。笔者设想的动态监督基础网络包括三个方面的内容，一是改革确立能够确保程序公正的科学审判方式，这是实施动态监督的基础；二是必须创新案件审判流程管理方式，这是实施动态监督的载体；三是及时准确地收集审判运行信息，这是动态监督实施的手段。关于第一方面内容，是实施监督目的的极为重要的基础性工作，动态监督的目的也就是通过审判方式改革的实施并对其实施有效监控从而实现程序公正，最终达到案件高质量审结的效果。关于第二方面的内容，关于审判流程的管理，应采取填写办案运行卡的方式，审判流程管理侧重在审限管理上，对促进办案效率的提高发挥了一定的功效，但是仍存在一些问题，主要表现在：其一是案件排期、审判过程监督管理未纳入流程管理，其二是对影响办案效率的有些环节尚未完全纳入管理程序，如案件的移送、上诉和退卷等，其三是对案件质量的管理还存在很多薄弱环节，如对庭审质量、合议质量、裁判文书质量、卷宗质量、社会效果质量等还没有完全纳入案件流程管理的程序。因此，要在案件审判流程管理制度的内容和方式方法上创新，形成涵盖案件审理全过程的效率控制和质量控制相结合的全方位审判管理新格局、新机制。关于第三方面的内容，不少法院已把计算机网络技术应用到案件审判质量管理工作中，取得了很好的效果。审判质量管理具有具体性、重复性和程序规范性的特点，所以，适合应用计算机技术手段。从目前一些法院在案件审判流程管理中应用计算机程序的经验，由于把案件从立案、审理、宣判、执行、归档全过程的每一个环节都输入计算机，这就使办案全过程在网络上公开化，既便于各级领导随时监督管理，又便于各审理环节相互监督促进。同时，由于计算机设定的程序是上一个环节工作没有输入就不能进入下一个工作环节，这一方面使案件审理程序更加科学有序，另一方面也把案件审理全过程置于不讲情面、不会通融的铁面无私的计算机控制之下，从而制约审理工作中违反程序的随意性现象，严格案件审理程序，从程序上保证案件的质量。




四川省眉山市人民政府办公室


眉山市人民政府办公室关于印发眉山市特殊人员救治救助管理办法的通知

眉府办发〔2010〕19号


各区、县人民政府，经开区和工业园区管委会，市级各部门：

现将《眉山市特殊人员救治救助管理办法》印发你们，请遵照执行。原《眉山市特殊人员医疗救治管理工作实施办法（试行）》（眉府办发〔2006〕47号）作废。







二○一○年四月十九日



(信息公开选项：主动公开)

眉山市特殊人员救治救助管理办法



第一章 总 则



第一条 为体现以人为本，构建和谐社会，保障弱势群体基本生存权益，完善社会救治救助制度，制定本办法。

第二条 本办法所称“特殊人员”是指发生在眉山市境内无法确定其姓名、住址、亲属的患有危及生命安全急危重症的流浪乞讨人员及其他人员。

第三条 特殊人员的救治工作主要由市、区县级公立医疗机构承担，其他各级各类医疗机构均有对特殊人员实施救治的义务。

第四条 特殊人员的救助工作由相关民政救助机构承担。



第二章 救治救助原则



第五条 对特殊人员的救治救助应遵循下列原则：

先救治、后救助原则。医疗机构对特殊人员须及时实施救治，不得因费用问题延误救治。医疗救治结束后及时与当地救助机构联系，转入救助机构实施救助。

属地管理原则。特殊人员的救治救助实行属地管理，各区县境内的特殊人员由区县相关部门负责管理。眉山市城区内的特殊人员主要由东坡区负责，市级相关部门协助管理。

就近就专业救治原则。“120”应按就近就专业原则安排救治医疗机构及时施救。



第三章 救治救助机构职责



第六条 卫生行政部门职责：协调安排救治医疗机构；对特殊人员的救治工作进行监管；对特殊人员的医疗费用进行审核。

第七条 医疗机构职责：无条件接收特殊人员并实施医疗救治；对特殊人员按医疗护理技术操作规范要求合理救治；向当地民政部门和卫生行政部门报告；为特殊人员联系民政救助机构。

第八条 民政部门及救助机构、殡葬机构职责：对特殊人员进行甄别认定；对特殊人员实施救助管理和特殊人员住院治疗期间生活救助；对死亡特殊人员的遗体进行处理。

第九条 财政部门职责：将特殊人员救治救助、殡葬费用列入同级财政预算；设立“特殊人员救治救助专户”；对特殊人员经费使用情况进行审核、监管。

第十条 其他部门职责：公安、城管执法等相关部门各司其职，密切配合，共同做好特殊人员的救治救助工作。



第四章 救治救助程序



第十一条 医疗机构在接收特殊人员时，须请送达者在病历上签字；“120”安排接诊的救护人员到现场救治时，应请现场群众签字证明，现场没有群众的，救护人员应做好相关记录。

第十二条 医疗机构在接收特殊人员后，应及时向当地民政部门和卫生行政部门报告，并由民政部门进行甄别认定。

第十三条 在对特殊人员实施救治过程中，医疗机构原则上参照城镇职工基本医疗保险诊疗目录和用药目录选择诊疗项目和用药。因抢救生命垂危的特殊人员时，经医疗机构负责人或者授权的负责人批准，可以立即实施相应的医疗措施。

第十四条 因救治能力受限需转上级医院治疗时，应经当地卫生行政部门同意后方可实施转院治疗。

第十五条 医疗救治结束后需救助的特殊人员，医疗机构应及时与当地民政救助机构联系，转入民政救助机构实施救助，并完善交接手续。

第十六条 患有精神病的特殊人员在疾病治疗结束后转入精神病专科医院治疗，患有传染病的特殊人员在抢救治疗结束后应转入传染病治疗机构进行治疗并完善转院手续。

第十七条 特殊人员在救治过程中死亡，医疗机构应通知当地派出所和民政部门，完善相关手续，遗体由殡葬机构负责处理。



第五章 经费管理与报销



第十八条 经费来源与管理

特殊人员救治救助经费由各级财政承担，每年列入同级财政预算，设“特殊人员救治救助专户”管理。各区县境内的特殊人员救治救助费用由各区县财政部门负责解决。眉山市城区内特殊人员救治救助费用由东坡区财政和市财政负责解决。

卫生行政部门、民政部门和相关医疗机构、民政救助机构、殡葬机构严格按照专款专用原则，确保经费用于特殊人员的救治救助和殡葬。

第十九条 费用审核与报销

特殊人员的救治费用由医疗机构先行垫付或挂帐，每半年将特殊人员认定证明、入/出院记录复印件、收费清单和收费发票报卫生行政部门审核，卫生行政部门将审核材料报财政部门审核拨付经费。

特殊人员遗体处理费用由殡葬机构先行垫付或挂帐，每半年将公安机关、医疗机构等相关机构出具的证明材料、有关遗体处理凭证及相关票据报民政部门审核，民政部门将审核材料报财政部门审核拨付经费。

区县转入市级医疗机构救治的特殊人员，其救治费用由转出区县承担，按上述程序报销。



第六章 附则



第二十条 本办法由市卫生局负责解释。

第二十一条 本办法自发布之日起施行，有效期5年。