云南省昆明市人民政府


昆明市人民政府关于印发《昆明市政府信息公开暂行办法》的通知

昆政通〔2004〕13号

　　各县（市）、区人民政府，市政府各委、办、局，三个开发（度假）区管委会：
　　《昆明市政府信息公开暂行办法》已经市政府研究同意，现印发给你们，请结合本单位实际，认真贯彻落实。执行过程中的有关情况和问题，请及时向市政务公开领导小组办公室反映。

二○○四年四月八日

昆明市政府信息公开暂行办法

第一章总则

　　第一条　为了建立公正透明的行政管理体制，保障公民、法人和其它组织的知情权，维护其自身合法权益，监督政府机关依法履行职责，依据法律、法规的有关规定，结合我市实际，制定本暂行办法。
　　第二条　本暂行办法所称的政府信息，是指政府机关掌握的与经济、社会管理和公共服务相关的，以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其它电子存储材料等载体反映的内容。
　　本暂行办法所称的政府机关，是指依照法律、法规规定行使行政管理职能的我市各级人民政府及其部门，以及依照法律、法规规定受政府及其部门委托行使行政管理职能的机构。
　　政府机关依法履行公开政府信息的义务。公民、法人和其它组织依法享有向政府机关提出政府信息公开申请、获取政府信息的权利。
　　第三条　市政务公开领导小组负责牵头研究、协调和组织实施我市政府信息公开工作。
　　市政务公开领导小组办公室（设在市监察局）具体负责本办法的贯彻实施和指导检查。
　　市政府信息产业办公室负责昆明市政务公众信息服务网站的建设管理和各政府机关网站建设的业务指导工作。
　　市政府便民服务中心和各县（市）区便民服务中心，负责具体组织实施我市行政审批事项办理过程及结果中涉及各类政府信息的公开工作。
　　市政府新闻办负责组织实施我市政府新闻发言人有关工作。
　　第四条　各政府机关要指定本机关处理政府信息公开事务的专门机构，负责本机关政府信息公开的日常工作，具体职责包括：
　　（一）负责本机关主动公开政府信息的事宜；
　　（二）受理和处理向本机关提出的政府信息公开申请；
　　（三）保管、维护和更新或者督促本机关有关机构保管、维护、更新本机关的政府信息；
　　（四）组织编制本机关的政府信息公开指南、政府信息目录和本机关政府信息公开工作年度报告；
　　（五）法律、法规、规章规定的其它职责。
　　第五条　市监察局、市政府法制办和各县（市）区监察机关、政府法制机构负责对政府信息公开的实施情况组织监督检查和评议。

第二章政府信息公开的范围

　　第六条　政府机关要主动向社会公开下列政府信息：
　　（一）管理规范和发展计划方面
　　1.市政府规章、各政府机关制定的规范性文件以及与经济、社会管理和公共服务相关的其它文件；
　　2.经济社会发展规划、计划和财政预决算年度完成情况；
　　3.报经批准的城市总体规划、其它各类城市规划以及土地利用总体规划等。
　　（二）与公众密切相关的重大事项方面
　　1.影响公众人身和财产安全的疫情、灾情或者突发事件及处理情况；
　　2.扶贫、优抚、教育、社会保障、劳动就业等方面的实施情况；
　　3.土地征用、房屋拆迁的批准文件和安置方案等。
　　（三）公共资金使用和监督方面
　　1.政府投资的城市基础建设项目公开招标中标情况及重点工程完成情况；
　　2.政府采购项目的完成情况。
　　（四）行政许可方面
　　1.行政审批事项目录、审批事项相关法律、法规和政策依据、申办条件、办理程序、审批方式、办理时限等情况；
　　2.行政审批事项告知承诺书，行政相对人办理行政审批事项申请需要提交的全部材料目录和申请书的示范文本；
　　3.行政事业收费项目目录及收费标准。
　　（五）政府机构和人事方面
　　1.各级政府工作部门、直属机构和办事机构的管理、服务职能及其调整、变动情况；
　　2.公务员招考、录用，事业单位补充工作人员以及公开选任干部的条件、程序、结果等情况。
　　（六）行政管理执法方面
　　1.注册登记、税费缴纳、社会保障、公共安全、卫生医疗、交通运输、劳动就业、民政事务、知识产权、司法行政、教育文化、环境保护、房地产管理、科学技术、财政金融等政府机关有关管理记录信息；
　　2.违规、违章情形及行政处罚决定，其中有可以提供当事人违规、违章情形的照片、影像、现场记录等资料的，应予公开；
　　3.行政仲裁、行政复议等相关内容及结果。
　　（七）法律、法规、规章规定要公开的其它政府信息。
　　上述政府信息公开时必须采取相应的技术手段和保障措施，仅限于针对特定的相对人公开。法律、法规对公开权限、程序等另有规定的，依照其规定。
　　第七条　政府机关拟作出的决策、制定的规定或者编制的规划、计划、方案等，涉及公民、法人和其它组织的重大利益，或者与人民群众生产生活密切相关，有重大社会影响的，在制定过程中，起草机关或者决定机关要将草案向社会公开，充分听取公众意见。
　　第八条　下列政府信息，免予公开：
　　（一）属于国家秘密的；
　　（二）涉及商业秘密或者公开可能导致商业秘密被泄露的；
　　（三）涉及个人隐私或者公开可能导致对个人稳私造成不当侵害的；
　　（四）正在调查、讨论、研究、处理过程中的（但法律、法规和本暂行办法另有规定的除外）；
　　（五）与行政执法有关，公开后可能会影响检查、调查、取证等执法活动或者会威胁人身财产安全的；
　　（六）法律、法规规定免予公开的其它情形。
本条第（二）、（三）项所列的政府信息，有下列情形的，可以不受免于公开的限制：
　　1.权利人或者相关当事人同意公开的；
　　2.公开的公共利益超过可能造成的损害的；
　　3.法律、法规规定可以公开的。
　　本条第（四）、（五）项所列的政府信息，如果公开具有明显的公共利益并且公开不会造成实质性损害的，政府机关可以决定予以公开。

第三章政府信息公开的方式和程序

　　第九条　公民、法人或者其它组织根据本暂行办法第六条要求获得政府信息的，应直接向掌握该信息的政府机关递交申请。申请可以采用信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等形式提出，或通过昆明市政务公众信息服务网站提交。
　　申请应当包括下列内容：
　　（一）公民、法人或者其它组织的姓名或者名称、身份证明、联系方式或电子邮件信箱地址；
　　（二）所需政府信息的内容描述。
　　政府机关可以向申请人提供申请书的格式文本。格式文本通过书面形式或昆明市政务公众信息服务网站以电子文件形式提供，格式文件中不得包含与申请政府信息公开事项没有直接关系的内容。
　　第十条　各政府机关在收到申请的当时予以登记，并根据下列情况及时给予书面答复：
　　（一）属于公开范围的，告知申请人可以获得该政府信息的方式和途径。
　　（二）属于免予公开范围的，告知申请人不予公开。
　　（三）不属于本机关受理范围的，告知申请人；能够确定该信息掌握机关的，告知联系方式。
　　（四）申请公开的政府信息不存在的，告知申请人。
　　（五）申请公开的内容不明确的，告知申请人更改、补充申请。
　　第十一条　本办法第七条涉及的政府信息公开途径，可视情况通过省、市新闻媒体、昆明市政务公众信息服务网站等方式向社会公布，公开期限不得少于15个工作日。政府机关可通过信函、传真、电话、电子邮件、电子数据交换、投票等形式征集社会公众的意见。
　　第十二条　政府机关答复申请人不予公开、不予提供的政府信息，不得再以有偿服务或者变相有偿服务的形式提供，不得通过与政府机关有隶属关系或者业务指导等关系的企业、事业单位、中介组织以有偿或者变相有偿的形式向公民、法人和其它组织提供。
　　第十三条　对公民、法人或者其它组织的申请，政府机关能够当场予以答复的，当场作出答复。不能当场答复的，政府机关自接受申请之日起15个工作日内作出书面答复。
　　因正当理由不能在规定期限内作出答复或者提供信息的，经政府机关信息公开机构负责人同意，可以将答复或者提供信息的期限适当延长，并书面告知申请人，延长期限最长不超过15个工作日。
　　第十四条　根据本暂行办法第六条要求主动公开的政府信息，采取符合该信息特点的以下一种或者几种载体及时予以公开：
　　（一）昆明市政务公众信息服务网站或各政府机关网站，以及昆明市党政机关电子政务信息系统；
　　（二）《昆明市人民政府公报》；
　　（三）市政府便民服务热线电话（含语音自动应答系统）；
　　（四）政府新闻发布会以及广播、电视、报刊等公共媒体；
　　（五）在政府机关主要办公地点等地设立的固定的政府信息公开栏、电子屏幕、电子触摸屏、资料索取点等设施或场所；
　　（六）电话语音信息台自动应答、移动电话短信息；
　　（七）其它便于公众及时准确获得信息的形式。
政府机关主动公开的政府信息，向社会公众免费提供。政府信息适宜通过网站公开的，必须在政府网站公开。
　　第十五条　各政府机关负责编制本机关的政府信息公开指南。
　　市政府各部门要编制本机关属于要求主动公开范围的政府信息目录。政府信息目录记录政府信息的名称、基本内容的简单描述及其产生日期。
　　有条件的政府机关，要逐步编制本机关属于依申请公开的政府信息目录。
　　各政府机关要适时更新本机关的政府信息公开指南和主动公开范围的政府信息目录，并通过政府网站等途径公开以供查阅。
　　第十六条　市政府规章和规范性文件，自发布之日起15个工作日内，在昆明市政务公众信息服务网站公开，同时在《昆明市人民政府公报》上公开，并可采取其它形式公开。
　　各政府部门的规范性文件，自发布之日起15个工作日内在昆明市政务公众信息服务网站或各政府机关网站公开，同时可采取其它形式公开。
　　第十七条　建立和完善市和各县（市）区政府新闻发言人制度，由政府新闻发言人代表本级政府向社会发布政府信息。市政府各部门应根据实际需要建立本部门的新闻发言人制度。
　　第十八条　根据提供政府信息查阅服务的需要，市政府便民服务中心或有条件的政府机关，要设置公共查阅室或者公共查阅点，配备相应的设施，方便公众对相关政府信息的检索、查询、复制。
　　第十九条　政府机关依申请向公民、法人或者其它组织提供政府信息，可以收取实际发生的检索、复制、邮寄、递送、语音信息台电话费等成本费用，收费标准由市财政和价格主管部门报省有关部门批准后执行，收取的费用（除代申请人实际支付的有关费用外）全额上缴市财政。
　　公民、法人或者其它组织申请复制、获取和使用由各政府机关负责采集、加工、制作和管理并拥有其知识产权的各类电子政务信息资源数据库复件的，可收取其电子信息资源数据的复制及其使用费，收费标准由市财政和价格主管部门报省有关部门批准后执行，收取的费用全额上缴市财政。上述电子政务信息资源数据库的查询不予收费。
　　法律、法规对收费另有规定的，依照其规定。
　　第二十条　各级政府机关要将本机关负责政府信息公开事务机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱地址向社会公开，方便公民、法人和其它组织就政府信息公开事宜提出咨询。
　　第二十一条　申请人属于城市居民最低生活保障对象或阅读有困难的残疾人、文盲等，政府机关要提供必要的帮助。

第四章监督和保障措施

　　第二十二条　市政务公开领导小组办公室每年定期公布本市政府信息公开年度报告，年度报告包括下列内容：
　　（一）政府机关主动公开政府信息的情况；
　　（二）公民、法人和其它组织申请公开政府信息的情况统计；
　　（三）政府机关同意公开、部分公开和免予公开的分类情况统计；
　　（四）就政府信息公开提出复议、诉讼和申诉的情况统计及其处理结果；
　　（五）存在的主要问题以及改进的方案；
　　（六）其它要报告的事项。
　　第二十三条　市国家保密局、市政府法制办等部门负责对本暂行办法第八条涉及免予公开的政府信息具体内容进行裁决，并报经决策机关审定后决定是否公开。
　　第二十四条　各级监察机关负责对本暂行办法的实施进行监督检查，对有下列情形之一的，根据《昆明市国家行政机关及其工作人员行政过错责任追究暂行办法》，追究有关责任人责任。
　　（一）不履行主动公开义务、不及时更新主动公开内容的；
　　（二）不提供或者不按需要更新本机关的办事指南、政府信息目录的；
　　（三）对符合法定条件的申请人，隐瞒或者不提供应公开的政府信息的；
　　（四）未履行告知义务导致第三方合法权益受损害的；
　　（五）违反规定收费或通过中介机构变相收费的。
　　第二十五条　公民、法人或者其它组织认为政府机关不依法履行主动公开政府信息义务的，可以依法向政府监察机关举报。监察机关对有关举报要予以调查处理。监察机关同时接受同级人民政府、上级监察机关、公民、法人和其它组织以及新闻媒体的监督。
　　公民、法人或者其它组织认为政府机关违反本暂行办法的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼；公民、法人或者其它组织也可以依法直接向人民法院提起行政诉讼。
　　第二十六条　在实施本暂行办法过程中，政府机关工作人员对所接触的国家秘密负有保密义务；泄露国家秘密的，根据《中华人民共和国保守国家秘密法》及其实施办法处理。

第五章附则

　　第二十七条　政府机关要将政府信息公开的经费纳入年度预算，保障政府信息公开活动的正常进行。
　　第二十八条　依据本暂行办法要求公开的政府机关的有效规范性文件，在本暂行办法施行前没有依法公开的，自本暂行办法施行之日起6个月内要通过昆明市政务公众信息服务网站或本部门网站予以公开，也可以同时通过其它适当形式公开。
　　第二十九条　自本暂行办法施行之日起6个月内，各政府机关要依据本暂行办法第十五条的规定，编制并公开本机关的政府信息公开指南和要求主动公开范围的政府信息目录。
　　第三十条　各级机关依据本暂行办法，制定适用于本机关的实施细则。
第三十一条本暂行办法自2004年5月1日起施行。


　　【内容摘要】司法实践中对组织他人偷越国(边)境罪中“组织”行为认定存在一定的分歧,该行为应当是犯罪集团或团伙为了实现牟利及其它特定目的,有分工有协作地领导、策划、指挥以及帮助他人非法偷越国(边)境的行为,或者是帮助“蛇头”拉拢、引诱、介绍偷越者的行为,对于社会危害性不大的一般帮助行为,不宜归入此列。


　　一、基本案情

　　2010年8月26日,被告人陆某打电话给被告人阮某(越南人),叫其找一些越南人来中国务工。次日上午,阮某从越南境内带着16名无合法入境证件的越南籍民工经由某市中越边界的便道进入中国境内,随后由陆某带领前往该市区某工地,途中被公安人员当场查获。

　　二、分歧及争议焦点

　　(一)第一种意见

　　陆某、阮某二人的行为构成组织他人偷越国(边)境罪。

　　本案中,被告人陆某和阮某相互通谋,以介绍工作为由,经过多方动员和广泛宣传,拉拢、引诱、介绍多名越南人,并领导、策划、指挥这些越南人在无合法入境证件、未经边境检查的情况下从便道偷越我国边境进入我国境内,从中获取所谓的“中介费”。非法入境的越南人不仅非法占用我国的就业机会,而且由于没有经过我国有关政府部门的登记,相关部门无法对其进行管理,必将为社会治安带来不稳定因素。因此,陆某、阮某二人的行为违反了我国的出入境管理规定,妨害了国(边)境管理秩序,具有巨大的社会危险性,构成组织他人偷越国(边)境罪。

　　(二)第二种意见

　　陆某、阮某的行为不构成组织他人偷越国(边)境罪。

　　首先,陆某、阮某的行为只是介绍务工,从中获取中介费,而非帮助他人偷渡牟利的组织他人偷越国(边)境的犯罪行为。其次,越南边民入境务工对中国的经济发展具有一定的促进作用,被告人的行为只是违反国(边)境管理制度的一般违法行为,情节显著轻微;再次,本罪的主要目的是打击“蛇头”即组织者,如果对本案中的两被告人入罪,则要判处七年以上有期徒刑或者无期徒刑,这样的刑期对于他们轻微的社会危害性而言无疑是过重的,不符合罪刑相适应的刑法基本原则,因此不应以犯罪论处。

　　(三)争议焦点

　　经过对两种不同意见进行分析可以看出,本案中两被告人的行为是否属于“组织他人偷越国(边)境罪”中的“组织”行为以及两被告人的行为是否具有应受刑法处罚的社会危害性,是认定本案是否构成组织他人偷越国(边)境罪的关键。

　　三、评析意见

　　(一)对“组织”行为的学理解释

　　法学理论界对于组织他人偷越国(边)境罪的概念,存在着三种不同意见,对主要分歧就是对“组织”一词的理解。第一种观点用“非法组织”解释“组织”一词,不但犯了同义反复定义的逻辑错误,对司法实务中的判断也没有任何帮助。第二种观点采用列举法对“组织”一词进行说明,即鼓动、策划、拉拢、联络他人偷越国(边)境或者为偷越国(边)境制定计划,确定偷渡地点、人员、方式的行为。此解释虽然对实务判断具有实际意义,但由于列举法本身的局限,不能穷尽所有“组织”行为,不能将“组织”一词的内涵全面揭示出来,从而有失片面。第三种观点采用列举式与概括式相结合的定义方法对“组织”一词进行了解释,即采取鼓动、策划、拉拢、联络他人等方式偷越国(边)境或者为偷越国(边)境制定计划,确定偷越时间、地点、人员、方式等的行为。这一解释弥补了第二种观点的不足,清楚、完整地揭示了“组织”一词的内涵,相对准确、合理。

　　(二)司法实践中对“组织”行为认定的分歧

　　学理上对“组织”行为的解释并不难理解,但在实践中要判断一行为是否属于刑法意义上该受本罪处罚的“组织”行为,仍存在以下几个需要明确的问题:

　　1.日常的询问、联络与本罪中所指的“鼓动、拉拢、联络”是否有区别,达到何种程度、或有何具体表现的行为才能认定为本罪中“鼓动、拉拢、联络”?本案中,阮某召集越南务工人员的方式有两种,一是打电话委托他人帮忙找人,二是见到认识的人就问对方是否想去中国修路。除外,还有6个人是听到消息之后自己找到阮某要求一起去中国打工,前后不过一天时间。这种行为能否直接认定为是“组织他人偷越国(边)境罪”中的“组织”行为呢?持非罪意见的观点则认为,阮某只是陈述一个事实、介绍一个工作的机会,并没有刻意夸大、欺骗以拉拢、引诱他人偷越国境,而且阮某是针对有到中国务工意愿的人员公开进行询问,并不是对无务工意愿的人员进行引诱、拉拢的秘密行为。这只是一个在边境地区日常的联络行为。

　　2.如果偷越国(边)境者不需要别人提供任何帮助便能够完全独立地完成非法入境行为,在此情形下“组织他人偷越国(边)境罪”中的“组织”行为是否仍然成立?众所周知,由于边境小路错综复杂,不可能做到每条小路都有边防检查人员把守。边境管理区内的边民不经过任何边检手续直接从便道越境相互往来、通婚、从事贸易等活动已经成为当地的习惯,司法实践中对于这类行为也认为是情节显著轻微,不作为偷越国(边)境的犯罪行为处理。本案中如果阮某等17名越南人相约在中国的某一地方汇合,由各自在不同时间通过不同小道到达在中国的汇合地,是否能认定为“组织他人偷越国(边)境罪”?而本案中的真实情况与上述假设并无本质区别,即阮某一行人虽然是一群人同时通过同一小道非法入境,但入境的过程完全是由每个人独立完成。再举一个例子,中越边民相互通婚是法律允许并且在实践中是常有的事,如果两地边民在中国举办婚礼,受邀请的越南亲朋好友相约一起赴宴,以不经过任何边检手续直接从便道越境的方式进入我国境内,这一行为与本案是没有区别的,难道对婚礼邀请者也要以“组织他人偷越国(边)境罪”论处?实际上,当地边民完全可以通过正常的通关手续进入中国,只是图省事而抄小道进来,这样的行为对边境管理制度的妨害以及社会危害性都不大,如果对这类行为都入罪的话,刑法的打击面是否过大?

　　3.不是基于帮助他人偷越国(边)境获取利益而是基于介绍工作获取中介费的行为是否能认定为“组织他人偷越国(边)境罪”中的“组织”行为?一般来说,偷越国(边)境的组织者具有通过组织他人偷越国(边)境而牟利的目的,但是本案中的陆某和阮某只是希望通过介绍越南务工人员到中国务工得到合理的中介费,并不是基于帮助越南务工人员偷越国(边)境而获得非法利益,两者的性质有本质的区别。在这样的目的支配下的行为,性质能否认定为“组织他人偷越国(边)境罪”中的“组织”行为?

　　4.将社会危害性不大甚至对边境地区经济建设有一定促进作用的集中越境行为,认定为“组织偷越国(边)境罪”而科以重刑,社会效果是否欠佳?例如,广西崇左市辖区内大部分农村青壮年劳动力外出打工,或不愿干粗重活,越南务工人员填补了当地劳动力的空缺,保证了该市农业以及其他产业的顺利发展。目前,崇左市不少地方的农民或农业承包经营者雇佣越南劳动力种砍甘蔗,边境贸易点存在大量的越南搬运工,还有许多越南工匠从事木料加工、建筑等工作,而其中很大一部分是越南边民通过边境小道非法入境进来的。虽然这些越南务工人员违反边境管理制度非法入境,但其中大部分人能够遵纪守法,靠诚实劳动获取报酬,只要国内有关部门监管得当,不但没有社会危害性,还能对当地的经济发展起到促进作用。因此,如果对这样的非法入境务工行为打击面过广,将在一定程度上对边境地区经济发展影响,带来一定的负面社会效果。

　　(三)“组织”行为认定的标准

　　通过上述分析,笔者认为有必要对何种行为才是“组织他人偷越国(边)境罪”中的“组织”行为进行全面梳理,以便在罪与非罪的问题上作出正确的判断。

　　1.属于有关司法解释中规定的“组织”行为。2002年最高人民法院《关于审理组织、运送他人偷越国(边)境等刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“2002年《解释》”)规定:“领导、策划、指挥他人偷越国(边)境或者在首要分子指挥下,实施拉拢、引诱、介绍他人偷越国(边)境等行为的,属于刑法第三百一十八条规定的‘组织他人偷越国(边)境’。”从这一规定上看本罪中的“组织”行为应当分为两个层次,第一个层次是领导、策划、指挥他人偷越国(边)境的行为,这是司法实践中最为典型的“组织”行为;第二个层次是实施第一个层次的行为之外的其他人员,在首要分子指挥下实施的拉拢、引诱、介绍他人偷越国(边)境的行为。该解释对“组织”行为范围进行了限定,“领导、策划、指挥”是关键,一般表现为煽动、串连、策划、联络他人偷越国(边)境以及为他人偷越国(边)境进行准备、制造条件的行为。 例如出谋划策、拟定具体行动计划、确定时间、路线、指示地点、安排交通运输工具等。实践中实施者通常运用夸大、欺骗、游说等手段使他人产生要非法入境的想法,或者产生接受组织者的安排实现非法入境的目的;整个实施过程有预谋、有组织、有分工。

　　2.“组织”的内容是非法偷越国(边)境。也就是说组织者实施的是如何使不符合出入境条件的人能够非法出入国(边)境的行为,而偷越者成功出入境后做什么在所不问。一般而言,被组织者凭自己的力量不能实现偷越行为,因此愿意花大价钱听从组织者的安排,在他们的帮助下达到偷越国(边)境的目的。组织者通常形成专业造假流水线,给被组织者提供伪造、变造的出入境证件在设关处越境,或者带领被组织者在不设关处秘密越境,甚至为躲避风险带领被组织者不按常规路线而是刻意绕远道等方式实现偷越目的。