广东省母婴保健管理条例(修正)

作者:法律资料网 时间:2024-07-11 02:33:02   浏览:9137   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载

广东省母婴保健管理条例(修正)

广东省人大常委会


广东省母婴保健管理条例(修正)

  (1998年7月29日广东省第9届人民代表大会常务委员会第4次会议通过 根据2004年7月29日广东省第10届人民代表大会常务委员会第12次会议《关于修改〈广东省对外加工装配业务条例〉等十项法规中有关行政许可条款的决定》修正)


  第一条 为了加强母婴保健管理,保障母亲和婴幼儿健康,提高出生人口素质,根据《中华人民共和国母婴保健法》(以下简称《母婴保健法》)和有关法律、法规,结合本省实际,制定本条例。

  第二条 本省行政区域内的婚前保健、孕产期保健、婴幼儿保健等母婴保健服务及其管理,适用本条例。

  第三条 县级以上卫生行政部门是母婴保健工作的主管部门,对本行政区域母婴保健工作实施监督管理。
  各级人民政府有关部门应当在各自职责范围内,配合卫生行政部门做好母婴保健工作。

  第四条 县级以上卫生行政部门设立母婴保健监督员,负责所辖区域母婴保健工作的监督检查。

  第五条 医疗保健机构开展母婴保健业务的,应当符合国务院《医疗机构管理条例》规定的要求。
  从事母婴保健专项技术服务的医疗保健机构,按照下列规定办理审批手续,经审查合格的,发给母婴保健技术服务执业许可证:
  (一)从事终止妊娠手术、结扎手术、助产技术服务的,由所在地县级以上卫生行政部门审批发证;
  (二)从事婚前医学检查服务的,由所在地市级以上(不含县级市,下同)卫生行政部门审批发证;
  (三)从事遗传病诊断、产前诊断、新生儿疾病筛查、涉外婚前医学检查、人工授精技术服务的,由省卫生行政部门审批发证。
  母婴保健技术服务执业许可证有效期为三年,到期由原发证部门重新审查发证。

  第六条 从事母婴保健专项技术服务的医务人员,按照下列规定经考核合格的,发给母婴保健技术考核合格证:
  (一)从事终止妊娠手术、结扎手术、助产技术的,由所在地县级以上卫生行政部门负责考核发证;
  家庭接生员技术合格证书和乡村妇幼保健人员合格证书由县级卫生行政部门负责考核发证;
  (二)从事婚前医学检查的,由所在地市级以上卫生行政部门负责考核发证;
  (三)从事遗传病诊断、产前诊断、人工授精技术的,由省卫生行政部门负责考核发证。

  第七条 准备结婚的男女双方,应当在申请结婚登记前,持本人下列证件到经卫生行政部门审批的一方户籍或工作单位所在地的医疗保健机构接受婚前医学检查:
  (一)居民身份证或其他有效身份证明、户籍证明;
  (二)工作单位或户口所在地的居(村)民委员会出具的婚姻状况证明。
  男女双方或一方为外籍公民、华侨的,应当按国家有关规定到承担涉外婚前医学检查的医疗保健机构接受检查。
  经婚前医学检查的,医疗保健机构应当出具婚前医学检查证明。

  第八条 从事婚前保健工作的医疗保健机构应当提高服务质量,方便群众,在边远山区应当开展巡回婚前保健服务。

  第九条 经婚前医学检查,对患指定传染病在传染期内或者有关精神病在发病期内的,医师应当提出暂缓结婚的医学意见。
  凡诊断有下列不宜生育的严重遗传性疾病之一的,医师应当提出医学意见,经男女双方同意,采取长效避孕措施或者施行结扎手术:
  (一)双方为遗传性中度智力障碍或者一方为遗传性严重智力障碍;
  (二)患其他医学上认为不宜生育的严重遗传性疾病。
  接受婚前医学检查的当事人对检查结果有异议,可按照本条例第二十六条的规定申请医学技术鉴定,取得母婴保健医学技术鉴定证明。
  婚前医学检查证明与母婴保健医学技术鉴定证明不一致的,以母婴保健医学技术鉴定证明为准。

  第十条 婚姻登记管理机关办理结婚登记时,应当将婚前医学检查证明或者母婴保健医学技术鉴定证明作为结婚登记的依据,经婚前医学检查认为应当暂缓结婚的,暂缓办理结婚登记;认为不宜生育的,应当采取长效避孕措施或者施行结扎手术后,方可办理结婚登记。

  第十一条 医疗保健机构进行婚前医学检查,必须执行物价部门规定的收费标准。对边远贫困地区或者交费确有困难的人员,婚前医学检查的费用给予减免。

  第十二条 孕产妇应当在怀孕十二周内到医疗保健机构建立孕产妇保健手册,定期接受产前检查、孕产期保健教育和医学指导。
  在本省暂住的外来人员中的孕产妇,应当到居住地的医疗保健机构登记,建立孕产妇保健手册,接受孕产期保健服务。
  凡筛查出的高危孕产妇必须转到有条件的医疗保健机构进行产前检查和监护。

  第十三条 经产前检查,孕妇有下列情形之一的,应当进行产前诊断:
  (一)羊水过多或过少的;
  (二)胎儿发育异常或胎儿可能有畸形的;
  (三)孕早期接触过可能导致胎儿先天性缺陷的物质的;
  (四)曾经分娩过严重缺陷儿的;
  (五)年龄超过三十五岁的;
  (六)夫妇双方患有地中海贫血病的;
  (七)省以上卫生行政部门规定的其他情形的。
  孕妇经产前诊断,有下列情形之一的,医师应当提出终止妊娠的医学意见,经本人签字同意(本人无行为能力的经其监护人签字同意)后,医疗保健机构可为其施行终止妊娠手术:
  (一)胎儿患严重遗传性疾病的;
  (二)胎儿有严重缺陷的;
  (三)因患严重疾病,继续妊娠可能危及孕妇生命安全或者严重危害孕妇健康的。

  第十四条 依照《母婴保健法》和本条例实行终止妊娠或结扎手术的,按照国家的规定享受休假和免费服务。

  第十五条 严禁采用技术手段对胎儿进行性别鉴定。医学上确有需要进行胎儿性别鉴定的,必须到有遗传病诊断、产前诊断专项技术服务许可证的医疗保健机构,由相关专业技术人员签署医学意见,经市级以上卫生行政部门批准后,方可进行。

  第十六条 孕妇应当住院分娩。高危孕妇必须到有条件的医疗保健机构住院分娩。
  在交通不便的乡村,没有条件住院分娩的正常产妇,应当由持有家庭接生员技术合格证书的人员助产。
  乡(镇)在离医疗机构五公里以内区域、县城镇和城市不得设立集体或个体接生站。

  第十七条 医疗保健机构依据助产人员签署的出生医学记录出具出生医学证明;家庭接生的,凭接生员签署的出生医学记录,由乡(镇)卫生院出具出生医学证明;在途中出生的,由产妇户口所在地医疗保健机构查实后,出具出生医学证明。
  户籍登记机关必须依法查验出生医学证明,方可办理新生儿户籍登记。
  出生医学证明由国家统一印制,逐级发放到各医疗保健机构。

  第十八条 全社会都要保护和支持母乳喂养。医疗保健机构应当建立母乳喂养制度。各单位应当为妇女哺乳提供必要条件。

  第十九条 医疗保健机构应当为婴幼儿提供以下保健服务:
  (一)科学育儿的医学指导和咨询;
  (二)婴幼儿的定期体格检查和生长发育监测;
  (三)小儿常见病、多发病防治;
  (四)体弱、伤残、弱智儿的康复保健服务;
  (五)计划免疫;
  (六)省卫生行政部门认定的其他项目。

  第二十条 全省实行新生儿疾病筛查制度。
  承担新生儿疾病筛查的医疗保健机构,应当认真做好先天性甲状腺功能低下,苯丙酮尿症、地中海贫血等疾病的筛查,其他医疗保健机构应当配合做好样本采集和送检工作。

  第二十一条 新生儿出生后三十日内,应当到其母亲户籍所在地的医疗保健机构登记,建立儿童保健手册,接受婴幼儿保健系统管理。
  在本省暂住的外来流动人员中的婴幼儿,应当到居住地的医疗保健机构登记办理儿童保健手册,接受婴幼儿保健系统管理。

  第二十二条 卫生行政部门对托儿所、幼儿园的卫生保健工作进行监督管理。
  医疗保健机构按照分级管理原则,负责辖区内托儿所、幼儿园卫生保健的业务指导和监测。
  开办托儿所、幼儿园应当符合省卫生行政部门规定的卫生保健标准。

  第二十三条 儿童入托儿所、幼儿园应当到医疗保健机构进行健康检查,凭儿童入托儿所、幼儿园健康检查表、儿童保健手册和儿童预防接种证,方可办理入托、入园手续。
  托儿所、幼儿园工作人员和家庭看护婴幼儿的保姆每年必须到单位或家庭所在地的医疗保健机构进行健康检查,取得健康证明。患有国家规定传染病、滴虫性及霉菌性阴道炎、化脓性皮肤炎、精神病等疾病的人员不得从事儿童看护、保教工作。

  第二十四条 对《母婴保健法》规定的指定传染病、严重遗传性疾病、有关精神病和本条例规定的疾病实行首诊报告制度。
  全省实行孕产妇、婴儿生命和新生儿出生缺陷报告制度,建立孕产妇,围产儿死亡评审制度。

  第二十五条 县级以上人民政府设立母婴保健医学技术鉴定组织(以下简称鉴定组织),其成员由卫生行政部门提名,报同级人民政府聘任。鉴定组织的日常工作由卫生行政部门承担。

  第二十六条 当事人对婚前医学检查、遗传病诊断和产前诊断结果有异议的,可在接到诊断书之日起十五日内,向当地鉴定组织申请鉴定。
  鉴定组织应当在收到书面申请之日起三十日内,作出鉴定结论。特殊情况可以适当延长时间,但最多不得超过六十日。当事人对鉴定结论仍有异议的,可在收到鉴定结论之日起十五日内,向上一级鉴定组织申请重新鉴定,鉴定组织应当在三十日内作出鉴定结论,省级鉴定为最终鉴定。

  第二十七条 卫生行政部门和其他有关部门的管理人员应当遵纪守法,秉公执法。凡玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第二十八条 从事母婴保健服务的医务人员,应当遵守职业道德,文明服务,为当事人保守秘密。凡违反本条例,出具虚假的医学证明或违法进行胎儿性别鉴定的,由所在的医疗保健机构根据情节给予行政处分;有下列情形之一的,由卫生行政部门依法取消其执业资格:
  (一)出具虚假医学证明或违法进行胎儿性别鉴定经制止仍没有改正的;
  (二)出具虚假医学证明给当事人造成严重后果的;
  (三)违法进行胎儿性别鉴定给当事人身心造成严重伤害的。

  第二十九条 未取得母婴保健技术服务执业许可证、母婴保健技术考核合格证而从事婚前医学检查、遗传病诊断、产前诊断、医学技术鉴定、终止妊娠手术,以及出具本条例的有关医学证明的,由县级以上卫生行政部门予以制止,并给予以下处罚:
  (一)警告;
  (二)处以五百元以上五千元以下的罚款;情节严重或经制止仍不改正的,处以五千元以上二万元以下的罚款。

  第三十条 准许或者纵容传染病人、病原携带者和疑似传染病病人,从事儿童看护、保教工作的,由县级以上卫生行政部门责令限期改正,处以五千元以下罚款;情节严重的,处以五千元以上二万元以下罚款,对主管人员和直接责任人员由其所在单位或者上缴机关给予行政处分。

  第三十一条 本条例自1998年10月1日起施行。


下载地址: 点击此处下载
合同法缔约过失责任初探

蔡 奕


[内容提要]缔约过失责任是1861年德国法学家耶林提出的特殊责任制度,我国早期民事立法及新合同法对此也作了一定的规定。但由于理论争议较大,缔约过失责任的实践产生了一些歧异。本文拟从廓清缔约过失责任的理论基础着手,对缔约过失责任的适用条件、赔偿范围作一研讨,并对我国的相关立法进行评介并提出完善意见。
[关键词] 缔约过失责任、过错、诚实信用、先契约义务
[作者简介]蔡奕,1975年生,现为厦门大学法学院国际经济法研究所博士研究生。著述颇丰,参与编著《宏观经济法》、《全国高等教育自学考试〈国际经济法学〉自学辅导》等著作,并在《国际贸易问题》、《法学》、《经济法制》、《国际商务》、《江汉论坛》、《现代法学》等刊物上发表论文、译著四十余篇。
[通信地址] 厦门大学1641信箱(361005)
[宅电](0592) [电子信箱]caiyi55@sina.com
[中图分类号]D923.05 [文献标识码] A


一、缔约过失责任的理论基础
缔约过失责任,是指在合同订立过程中,合同一方因违背其依据诚实信用原则所应负的义务,致使另一方的利益受损,而应承担的民事责任。缔约过失责任与违约责任的根本区别在于缔约过失责任发生在缔约过程中而不是发生在合同成立以后。只有在合同尚未成立或合同虽已成立但因不符合法定生效要件而被确认为无效或被撤消时,缔约人才可能承担缔约过失责任,简言之,缔约过失责任所违背的义务是一种“先合同义务”,而非合同义务。
缔约过失责任的概念首先由德国法学家耶林提出。1861年,耶林在其主编的《耶林学院年报》学四卷上发表了题为《缔约过失、契约无效与未臻完善时的损害赔偿》的论文,指出:“契约的缔结产生了一种履行义务,若此种效力因法律的障碍被排除时,也会产生一种损害赔偿义务。所谓契约无效者,仅指不发生履行效力,不是说不发生任何效力。当事人因自己的过失致使合同不成立者,应对信其契约为有效的相对人,赔偿基于此项信赖而产生的损害。”[1]在耶林之后,许多民法学家对这一理论作了完善和发展,多数国家的立法与判例也都采纳和借鉴了缔约过失制度。我国合同法第42条对缔约过失责任作了较为详尽的规定。
缔约过失制度的理论基础是指依据何种法理确立和追究缔约过失人的法律责任,大陆法系学者对此历来有多种争议,概括起来,主要有侵权行为说、法律行为说、法律规定说和诚实信用说四种主张。其中,侵权行为说认为,除法定情形外,因缔约上过失导致他人损害是一种侵权行为,属于侵权行为法调整的范畴,应按侵权行为法的规定追究行为人的民事责任;法律行为说认为,缔约过失责任的理论基础在于当事人之间存在的法律行为,当事人之间订立的契约或事先达成的默契是当事人承担缔约过失责任的基础;法律规定说则主张缔约过失责任的基础既不是侵权行为,也不是法律行为,而是源于法律的直接规定。
笔者认为,上述说法均具有明显的缺陷:缔约过失责任有时并不侵犯相对人的具体权益,且侵权行为法有关免责、举证和时效的规定,使缔约过失责任的惩戒力度和保护有效性大为降低;法律行为说以尚未成立的合同或事先达成的订约默契作为责任基础,实际上是将缔约过失责任纳入一般违约责任的窠臼,混淆了缔约过失责任与一般违约责任之间的界限;法律规定说在法无明文规定的情况下,将遭遇到严重的适用困难。有鉴于此,笔者认为以上三种说法因存在理论或实践上的困难,均不足取。
笔者赞同诚实信用说,缔约过失责任的理论依据,是建立在诚实信用原则基础上的先契约义务。合同关系是一种基于信赖而发生的要约承诺关系。在订立合同过程中,因一方当事人的过失而使合同不成立、无效或被撤消并致对方当事人受害,此时由于在当事人间不存在合法有效的合同关系,受害人难以以违约为由追究致害人的法律责任。但在当事人为缔约而进行磋商的过程中,双方当事人已由一般业务关系变成了具有特定信赖成分的特殊联系关系。这种关系虽不以给付义务为内容,但依据诚实信用原则,当事人应负有相互协力、通知、说明、照顾、保护等附随义务。[2]当事人若客观上违反上述先契约义务,且主观上存在过错,即应承担法律上的缔约过失责任。
二、缔约过失责任的构成条件
学界一般认为,缔约过失责任的成立应当具备以下四个条件:
(一)缔约一方违反先契约义务
缔约过失责任与违约责任的易混淆之处在于二者都是违反与合同有关的义务,但缔约过失责任与违约责任的不同之处在于它违反的是先契约义务,而非合同义务。所谓先契约义务,是指当事人为缔约而相互磋商时,基于诚实信用原则而发生的各种说明、告知、注意和保护义务。先契约义务具有如下法律特征:
1、先契约义务是法定义务。缔约过失责任的诞生地——德国司法界普遍认为,缔约过失责任的基础源于法律的直接规定,即便法律没有精准、恰当的规定,也允许法院采取类推适用。正因为先契约义务的效力源于法律的强制性规定,所以无须当事人事先约定,也不允许当事人约定排除。
2、先契约义务是附随义务。先契约义务并非独立存在的法律义务,而是附随于合同义务而存在。只有当事人善意履行了先契约义务,合同才能有效成立。因此,先契约义务与合同义务之间具有因果条件关系和时间序列性。
3、先契约义务不是给付义务。先契约义务与合同义务的另一重大区别在于它不以给付为内容,这是因为先契约义务是合同成立之前缔约方所负的义务,而给付义务是合同之债的核心内容,因此,在合同未成立之前,当事人之间不会有给付义务。
(二)因缔约人的过错致使合同不成立、无效或被撤消,给相对人造成了信赖利益的损害,或者因行为人未尽适当注意义务而使合同相对人受到人身或财产损害。民事责任一般以损害事实的存在为其前提条件,缔约过失责任也不例外。一般认为,缔约过失责任中的损失主要信赖利益的损失,这种损失既非现有财产的实质损失,也不是履行利益的丧失,而是一种期得权益的损失,即缔约当事人相信合同有效成立而可能获得的利益以及因合同不能有效成立所丧失的利益。实践中,这种损失主要表现为订约所需费用及准备履行合同过程中所支付的费用等。[3]
(三)合同尚未有效成立。缔约过失责任发生于订约磋商过程中,此时,合同尚未有效成立。理论上判断合同是否有效成立有两种标准:客观标准和主观标准。客观标准是依法律和事实来判断合同是否有效订立,主观标准则以当事人的意志和意愿来判断合同成立与否。笔者认为,在合同是否有效成立的判定上,应以客观标准为宜,即只有内容合法、资源缔结的合同,才是有效成立的合同,而无论当事人是否相信合同已经成立。
(四)缔约人一方主观上须有过错。这里的过错,既可以是故意,也可以是过失,二者都可以表现为对缔约注意义务的违背。在契约缔结阶段,缔约人完成了从一般人向合同当事人的转化,相应地其注意义务也由一般人的消极义务范畴(如不得干扰、阻扰契约的缔结)进入了契约上的积极义务范畴(如协办义务、告知义务、保护义务等)。缔约人应以信赖关系为基础,互相负以必要的注意义务,以保障交易的顺利进行和对方利益不受损害。对上述义务的违反,均可能构成缔约过失责任的主观过错。

三、缔约过失责任的赔偿范围
我国合同法第42条仅规定缔约过失行为应承担损害赔偿责任,但对赔偿责任的具体范围却没有明确。鉴于缔约过失责任不同于违约责任和侵权责任,其赔偿的确定不能简单地比照后二者,因此必须从缔约过失责任的性质和侵害的权益来确定其赔偿范围。理论界一般认为,缔约过失责任的赔偿范围仅限于信赖利益。[4]信赖利益的损失,既包括因缔约过失行为致对方财产的直接损失,也包括受害方财产应增加而未增加的间接损失。笔者认为,这一损害赔偿的范围应具体涵盖以下五个方面:(1)订立合同所支出的费用,包括交通费、通讯费、考察费、餐饮住宿费等;(2)准备履行或履行合同所支出的费用,如仓储费、运费、保险费等;(3)主张合同无效或可撤消时支出的诉讼费用或其他费用;(4)上述费用的利息损失;(5)丧失与他人签约机会等情形下产生的间接损失等。
上述赔偿范围中争议最大的是第(5)项,该项间接损失难以确定,且实践中分歧较大。笔者认为,要支持第(5)项赔偿,至少需要具备以下三个条件:(1)"与第三人缔约机会"在缔约过程中真实存在,索赔方必须对此承担举证责任。(2)该项损失未超出缔约过失人的预见范围,这一点可以参照合同法第113条关于违约损害赔偿范围的规定来处理。该条第一款规定:"当事人一方不履行合同义务或履行合同义务不符合约定,给对方造成损失,损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失,包括合同履行后可以获得的利益,但不能超过违反合同一方订立合同时预见到或应当预见到的因违反合同可能造成的损失。"(3)不违反诚实信用和公平原则。
应注意的是,以上所述的损害赔偿仅仅是单方过错下的责任承担,如果缔约双方均存在缔约过错,其责任承担可参照我国《民法通则》第61条的规定,即"双方都有过错的,应当各自承担相应的损失"。



四、我国缔约过失责任立法及其完善
缔约过失责任制度在我国民事法律中早有体现。它最早见之于《涉外经济合同法》第11条的规定:"当事人一方对合同无效负有责任的,因对另一方因合同无效造成的损失负责赔偿。"其后的《民法通则》第61条第1款规定:"民事行为被确认无效或撤消后,当事人因该行为取得的财产,应返还给受损害的一方,有过错的一方应赔偿对方因此所受的损失,双方都有过错的,应当各自承担相应的责任。"1993年修订的《经济合同法》第16条也就缔约过失责任作了与《民法通则》类似的规定。
但是,这些早期民事立法中的缔约过失责任制度很不完善,主要体现在:其一,理论界所广泛认可的缔约过失责任制度是指缔约一方基于过错违背先契约义务所产生的赔偿责任,属于合同订立制度的范畴,而早期民事立法的缔约过失责任制度则与合同效力和合同履行混为一谈,造成理论与实践上的脱节;其二,就缔约过失责任的形态而言,包括契约不成立、契约无效、契约撤消三种形态,我国立法仅对后两种形态作了界定,而忽略了第一种形态,这在无形中剥夺了当事人请求缔约过失人赔偿的部分权利,不能不说是立法的一大缺陷;其三,我国早期民事立法对缔约过失责任制度只作抽象的一般表述,不作具体规定,这不免在实践中产生对缔约过失责任理解上的偏差和歧异,大大降低了该责任的可适用性和操作性。[5]
针对上述问题,1999年颁布的《中华人民共和国合同法》又作了进一步的完善。其第42条规定:"当事人在订立合同过程中有下列情形之一,给对方造成损害的,应当承担损害赔偿责任:(一)假借订立合同,恶意进行磋商;(二)故意隐瞒与订立合同有关的的重要事实或者提供虚假情况;(三)有其他违背诚实信用原则的行为。"这一规定较之以往法律的粗略规定,具有明显的进步性,但仍有很大的不足。该条(一)、(二)项具体描述中均强调了缔约过失责任的故意与主观恶意(一般也是指故意),给人造成仿佛只有主观故意才能构成缔约过失责任的错觉(而实际上缔约过失责任在主观上也可由过失构成),如此容易引发当事人的误解,不利于该制度的理解与适用。为消除上述负面影响,笔者建议将该条第(三)项修改为"有其他违背诚实信用原则的故意或过失行为"。从而,明确将过失也纳入缔约过失责任的主观范畴,增强缔约过失责任立法的严谨性和可适用性。



[1] 转引自王泽鉴:《民法学说与判例研究》(第一册),第79页。
[2] 参见王泽鉴:《民法学说与判例研究》(第八册),第85页。
[3] 参见房绍坤、郭明瑞、唐广良著:《民商法原理》(三),中国人民大学出版社1999年2月版,第303页。
[4] 参见王秋实:《缔约过失责任制度及其适用》,载《阴山学刊》1999年第12期。
[5] 李霖:《缔约过失责任制度研究》,载《华东政法学院学报》1999年第5期。

学习孙谦副检察长在第五届全国检察理论研究年会和省级院研究室主任座谈会上讲话精神之一

理性对待暂缓起诉制度

段明学


暂缓起诉,德国称为“起诉保留”(或“附条件不起诉”),日本通称“起诉犹豫”,是指检察机关对于具备起诉条件的犯罪嫌疑人暂时不予起诉,而是在规定的期限内视犯罪嫌疑人的现实表现决定是否起诉的制度。在规定的期限内,若犯罪嫌疑人表现较好,检察机关就不再对其进行起诉,诉讼程序随之终止;反之,如果犯罪嫌疑人表现不好,检察机关就要对其进行起诉,请求法院追究其刑事责任。因此,暂缓起诉本质上是检察机关依法享有的视犯罪嫌疑人的现实表现而决定是否起诉的自由裁量权。
暂缓起诉起源于德国和日本。其产生的直接动因,来自于刑事犯罪攀升导致的对诉讼经济的要求。自十九世纪后半叶始,随着社会经济文化的发展,犯罪案件不断攀升。在起诉法定主义下,检察官对所有犯罪都必须起诉,导致刑事积案与日俱增。为缓解司法不足的压力,赋予检察官自由裁量权就成为一种现实的选择。日本早在明治维新时代,由于犯罪大量增加,法官、检察官人数有限,刑事裁判的运营和监狱的维持所需费用成了沉重的财政包袱。如何缩短刑事诉讼程序、减轻司法和财政压力,成为政府必须解决的重大问题。为此,明治18年(1885年)的司法大臣训示明确提出了对轻微犯罪采取不立案或警告释放的方针,要求减少公诉的提起和裁判。明治政府采取了诸多措施,其中一项重要措施就是赋予检察官可以采取不起诉、缓起诉等自由裁量权,尽量减少囚犯人数。到了明治后期,即使并不是非常轻微的犯罪,根据情节也可以暂缓起诉。大正11年(1923年),日本对刑事诉讼法进行全面修改,明确规定:“根据犯人的性格、年龄、境遇、犯罪的情节及犯罪后的状况,认为没有追究刑事责任之必要时,可以不提起公诉”(第279条),日本的起诉犹豫正式得到法律的承认。在德国,长期以来实行起诉法定主义,检察机关对所有刑事案件,都必须提起公诉。但这一原则在司法实践中受到越来越大的冲击。一方面,德国在二战后犯罪现象明显呈上升趋势。犯罪嫌疑人已由六十年代的100万上升至九十年代的700万。另一方面,犯罪日趋复杂化,环境犯罪、经济犯罪、跨国犯罪等新的犯罪形式的出现,使调查取证出现很大困难。虽然犯罪形势发生变化,但司法人员的数量在过去三十年中却处于相对稳定的状态。犯罪形势的严峻与司法资源不足的矛盾日趋突出。为缓解司法资源不足的压力,德国从20世纪60年代开始,逐渐接受了起诉便宜原则即机会原则。实行起诉便宜主义,意味着并非一切犯罪都必须提起公诉,而是要根据具体案情权衡有无追诉的必要,法律授予检察机关在确定是否对犯罪进行追诉时一定的裁量权。根据德国刑事诉讼法典的规定,德国检察官享有广泛的自由裁量权。其中一项重要的权力就是可以对轻罪实行暂缓起诉。
由于历史文化传统、法律制度等因素的影响,德国的“起诉保留”和日本的“起诉犹豫”存在一定程度的差异。主要体现在:第一,德国的起诉保留主要适用于轻罪,对于重罪不予适用,而日本“起诉犹豫”并不受犯罪轻重的限制,而由检察官根据犯罪人性格、年龄、境遇和犯罪轻重、情节以及犯罪后的情况来确定;第二,德国规定了考验期,即要求被告人在规定期限内履行相应义务,包括作出一定的给付,弥补行为造成的损害;向某公益设施或者国库交付一笔款额;作出其他公益给付;或者承担一定数额的赡养义务。被告人如在规定的期限内履行这些要求时,对其行为不再作为轻罪追究。被告人如果不履行这些要求、责令,不退还已经履行部分,并且要作为轻罪追究。在日本,法律没有规定考验期,但存在起诉“犹豫”期。检察官如认为有追诉必要时,可以在追诉时效届满前随时撤销原决定,无条件地重新决定起诉。
应当说,暂缓起诉在实现案件繁简分流,降低司法机关的诉讼压力,提高诉讼效率,预防犯罪等方面确实发挥了较大的作用。由于德国长期实行起诉法定主义,因此对暂缓起诉控制较严,但仍有4%的刑事案件通过暂缓起诉程序处理。在日本,起诉犹豫与起诉到法院判处缓刑相比,在保障人权和控制犯罪方面更能发挥较好的作用。1980年被起诉犹豫的人员在3年内重新犯罪率为11.5%,而同期被判缓刑及刑满释放人员重新犯罪率分别为21.5%和57.2%。因此,起诉犹豫在实务中被广泛运用。近几年,起诉犹豫占全部不起诉的90%左右,占全部刑事案件的25—30%左右。目前,许多国家和地区如美国、比利时和我国台湾地区等都有暂缓起诉的规定。
当然,作为检察机关的一项自由裁量权,暂缓起诉若运用不当,也可能造成对人权的侵犯,进而损害司法公正。因此,各国都高度重视对暂缓起诉的监督制约。在德国有法官主导的强制起诉程序,日本有准起诉程度及检察官、法官、律师、大学教授等组成的“检察审查会”对检察官的决定予以审查,以防止检察机关滥用暂缓起诉这一权力。
新中国成立后,我国立法机关在通过的1979年刑事诉讼法和1997年刑事诉讼法修正案都没有关于暂缓起诉的规定。对任一刑事案件,检察机关在审查起诉后,只能作出起诉或不起诉的决定,没有第三种选择。由于法律没有赋予检察机关暂缓起诉的权力,检察机关对拟不起诉的案件,仅仅根据犯罪嫌疑人的年龄、犯罪情节、危害程度、悔罪表现等作出不起诉决定,缺乏对犯罪嫌疑人深入充分的考察监督。因而不起诉的法律效果和社会效果都不十分理想。为了改变这种被动局面,检察机关在对犯罪嫌疑人作出不起诉决定时,常常通过检察建议,请求有关单位对犯罪嫌疑人给予行政处分以对其行为进行惩戒。然而,这种做法有悖国家设立不起诉制度的初衷,并不利于对犯罪嫌疑人的教育挽救。笔者认为,问题的症结在于检察机关对犯罪嫌疑人没有考察监督的权力,对犯罪嫌疑人没有充分的了解,因而作出不起诉决定时显得有些草率。建立暂缓起诉制度,允许检察机关对犯罪嫌疑人进行考察监督,根据对犯罪嫌疑人考察监督的情况再作出起诉或不起诉的决定,这对于保证检察机关起诉裁量权的正确行使,对于犯罪嫌疑人的教育挽救,对于缓解司法不足的压力,实现诉讼经济都具有重要意义。
目前,许多地方的检察机关都在积极探索实践暂缓起诉制度。由于缺乏法律的规范,理论的指导及论证,各地的认识十分模糊,做法极不统一。如在暂缓起诉的适用对象上,有的检察机关将暂缓起诉的适用对象限于未成年中学生,有的检察机关将暂缓起诉的适用对象扩大到成年的大学生。对于暂缓起诉的滥用也没有具体的监督制约措施。这里不谈各地实行暂缓起诉取得的效果,首要的问题是,建立暂缓起诉制度的法律依据在哪里?
在法治社会,法律具有至上的权威和一体遵行的效力,任何人都不能违反和僭越法律。检察机关的一切权力都必须依法享有和行使;法律没有授予的,检察机关不得为之。这乃是法治的应有之义,也是不言自明的道理。今年4月,最高人民检察院孙谦副检察长在省级院研究室主任座谈会上的讲话中告诫我们:“错误的、随意的、违法的改革,不仅不会推动我们的工作,反而会延缓改革。有的所谓改革,制造的问题比解决的问题多,今天的改革很可能被明天再改革。尤其现在国家在制定司法改革方案和修改相关法律,我们不能自行其是,而要依法办事。”他还强调指出:“我看了报纸刊登的一篇文章,报道我们西北地区某基层检察院对一起案件做了暂缓起诉。我认为,包括零口供、辩诉交易等,可以进行理论探讨,但法律未修改或未经试点授权,是不可以想干什么就干什么的!法律监督机关尤其不能这样做!”笔者认为,这种观点是具有远见卓识的。目前,许多地区的检察机关无视法律,打着“改革”的幌子,在没有经过法律授权及充分论证的情况下,盲目上马。结果是你搞你的,我搞我的,既破坏了法律的统一性和权威性,又影响了我国检察体制改革的整体进程。因此,对于搞暂缓起诉、与被告人进行辩诉交易等,这于法无据,应当坚决予以制止。
诚然,法律具有相对稳定性,而社会变化无常,法律总是滞后于社会的发展。因此,法律应当随着社会的变化而变化,而不是相反。正如马克思所指出的,“社会不是以法律为基础的,那是法学家们的幻想。相反地,法律应以社会为基础。”但这并不意味着检察机关可以突破法律的既有框架行使权力。借口“改革”、“试验”而突破法律是不理智的,它将破坏法制的稳定性、严肃性和统一性,使法律形同虚设,对整个法制建设带来灾难性后果。正确的作法应当是,树立在法律框架内改革的意识,对法律没有规定的暂缓起诉、辩诉交易等,确实需要实行的,应当由最高人民检察院报请全国人大常委会同意,并由全国人大常委会(或全国人大常委会授权最高人民检察院)组织试点、实施,待条件成熟时,及时制定法律,在全国范围内推广、施行。

(作者单位:重庆市北碚区人民检察院)