承包方主张欠付工程款项诉讼时效期间的起算

开封安利达金属工程有限公司与河南师范大学附属中学建设工程施工合同纠纷上诉案分析


一、本案要旨
本案要旨为，建设工程竣工结算后，承包方敦促建设方支付建设工程款项的，建设方复函明确拒绝支付工程款项的，承包方诉讼请求支付工程款项的诉讼时效期间自其知道或者应当知道权利已被侵害之日起，即开始起算；根据法律规定，当事人一方以发送信件或者数据电文方式主张权利，信件或者数据电文到达或者应当到达对方当事人的产生诉讼时效中断的效力。
2001年1月5日，师大附中与安利达公司签订建筑工程承包合同，合同签订后，安利达公司即开始施工。自2001年1月12日至2001年7月18日，师大附中分3次共计给付工程款1500000元。师大附中体育艺术楼于2002年6月21日竣工验收。科技资讯楼于2002年7月15日竣工验收。2006年11月18日，安利达公司通过邮政局向师大附中发出《敦促还款通知函》，主要内容为催要下欠120000元工程款。师大附中收函后，于2006年11月21日复函，该复函载明，两项网架屋面工程其于2002年5月交付使用，两楼交付使用后，到汛期，网架屋面多处严重漏雨，尤其以艺术教学楼屋顶为甚，致使该楼不能正常使用；2005年8月，贵方来人催要尾款时，在其敦促下才修了一次，但效果不佳。鉴于上述状况，我方（师大附中）拒付维修金。2008年11月3日，安利达公司通过开封市邮政局向师大附中发送一份《敦促还款通知函》，开封市邮政局向其出具了“国内特快专递详情单”第三联即“寄件人存联”。2009年4月22日，安利达公司通过开封市邮政局向师大附中发送一份《工程款项确认支付函》，开封市邮政局向其出具了“国内特快专递详情单”第三联即“寄件人存联”。上述二份信函，安利达公司未能向法庭举出师大附中已收悉的相应证据。2010年10月26日，安利达公司从郑州邮政局又向师大附中邮寄一份情况说明，师大附中收到了该邮件。但未予答复。2010年11月10日，安利达公司诉至法院，请求判令师大附中支付欠款120000元，奖金30000元及其欠款期间相当于银行贷款的利息。
本案的争议焦点主要为，安利达公司提起本案诉讼是否超法定诉讼时效期间。
一审法院审理认为，自2006年11月21日师大附中复函安利达公司的信函中，师大附中已明确表示拒绝支付维修金。此时，安利达公司即知道或者应当知道权利已被侵害。诉讼时效期间即开始计算。2008年11月3日、2009年4月22日安利达公司分别通过开封市邮政局寄出《敦促还款通知函》及《工程款项确认支付函》，同时开封市邮政局向其出具了“国内特快专递邮件详情单”。该详情单背面邮政部门明确注明了“国内特快专递邮件业务使用须知”。其中第8条明确载明了“本单第三联是交寄邮件的凭证，凭此联或收据可在交寄邮件之日起一年内在交寄邮政网点办理查询，逾期不再受理”。也就是说存在邮件投递不到或投递错误而到达不了收件人的可能。其未到交寄邮政网点办理查询索取回执，也未向法院举出相应证据证明师大附中已收到或已到达该两封邮件。综上，上述两封邮件师大附中收到或到达师大附中安利达公司未举证证明，也未在对应一年内到交寄邮政网点办理查询，属举证不能，应承担举证不能的法律后果。2010年10月26日安利达公司寄出的“情况说明”中也未有诉讼时效中断的事项，自2006年11月21日其权利受到侵害之日至2010年10月26日长达4年之久未主张权利，也未举出期间有效的诉讼时效中断事项。故本案已过诉讼时效，安利达公司丧失胜诉权，依法应驳回安利达公司的诉讼请求。
二审法院审理认为，安利达公司向法庭提交的该公司向师大附中寄送的具有催还欠款内容的函件及相应的邮政特快邮件详情单（寄件人联）已能够证明安利达公司在提起本案诉讼之前多次通过邮件形式向师大附中催要欠付工程款的事实。至于师大附中否认受到其中2006年至2010年间的邮件，法院认为基于对邮政企业服务正常化的合理信赖，应可推定该邮件到达了师大附中，现师大附中没有证据推翻这一事实，也没有证据证明邮件内容不具有催收欠款的内容，故本院对安利达公司相关主张予以采纳。本案中安利达公司主张的欠付工程款应自2006年11月21日师大附中复函安利达公司明确表示以案涉工程存在质量问题为由拒绝支付维修金起算诉讼时效期间，因安利达公司数次向师大附中以邮寄催收文书的行为，构成诉讼时效多次中断。故安利达公司要求判令师大附中支付欠款并未超过法定的诉讼时效期间。

二、案件来源
河南省新乡市牧野区人民法院（2011）牧民二初字第15号；河南省新乡市中级人民法院(2011)新中民五终字第109号
　　
三、基本案情
　　2001年1月5日，师大附中与安利达公司签订建筑工程承包合同，主要内容包括：“第一条：工程项目；一、工程名称：师大附中体育艺术楼网架及屋面工程；二、施工地点：师大附中院内；三、工程概况；四、承包范围：1.购回及设计、材料制作、运输及安装；五、工程造价：1920000元（含2万元的优良奖），其中网架850000元，屋面1000000元，其他70000元；第二条：施工准备；第三条：工程期限；第四条：工程质量：市优良；第五条：安全生产；第六条：工程款的支付与结算：二、网架进入施工现场5日内，师大附中支付合同总价750000元进度款；三、工程安装到50%，师大附中再付750000元，即网架安装完毕，屋面彩板全部进场；四、工程安装完毕验收前5日内，师大附中支付200000元；五、工程验收完毕5日内，师大附中支付100000元；其余款项待保修期满连本息一次付清；八、本合同造价结算方式：1900000元大包干，另加20000元优良奖，以郑州工业大学方案图为准，变更以实调整（脚手架、税金等已含在大包干内，此两项费用师大附中尽可能提供方便）；第八条：工程验收；第九条：违约责任；第十条：纠纷解决办法；第十一条：附则。”合同签订后，安利达公司即开始施工。自2001年1月12日至2001年7月18日，师大附中分3次共计给付工程款1500000元。2001年12月17日师大附中与安利达公司又签订1份《关于师大附中体育艺术馆、科技资讯馆网架工程的补充协议》，主要内容为：“一、师大附中体育艺术馆网架工程中的边封、马道等后期收尾工程，务于2002年1月31日前全部完工，在保证顺利完成全部工程量，保证工程质量优良，保证工期的同时，师大附中再奖励安利达30000元。二、在顺利执行上述条款下，师大附中科技资讯馆网架工程由安利达公司承揽，当合同总造价确定后，该网架工程仍实行大包干形式，一次包死。若该工程能顺利完成全部施工内容，保证质量，保证工期的同时，师大附中奖励安利达公司20000元。三、安利达公司上述两项工程对师大附中所做的承诺若能全部兑现，待完工账清后，师大附中同意再追加奖励30000元。”该补充协议签订后，2001年12月28日，师大附中与安利达公司签订了建设工程施工合同，主要内容为：“工程名称：师大附中科技资讯楼网架工程；工程地点：师大附中；建筑面积：1154.192平方米；层数：一层；结构类型：网架结构；承包范围：网架、屋面封沿、天沟、马道等全部工程内容；承包方式：包工包料；质量等级：市优；工程承包造价：560000元。第1条：工期45天，自2002年元月5日开工至2002年2月20日竣工。安利达公司按合同工期每延误一天罚款2000元；第2条：图纸；第3条：双方驻工地代表；第4条：师大附中工作；第5条安利达公司工作；第6条：工程质量检查及验收；第7条：设计变更及合同价款的调整；第8条：工程价款及结算：网架及配件进场20万元；屋面材料及配件进场20万元；工程完工后7万元；工程验收后60000元；质保金满1年付清30000元；第9条：材料设备的供应；第11条：违约。”合同签订后，安利达公司即开始施工。自2002年1月29日至2002年4月28日师大附中分5次共计给付安利达公司工程款645000元。2002年4月29日，师大附中、安利达公司与新乡县统建建筑安装公司（以下简称县统建）签订协议，主要内容为，附中网架工程体育艺术楼原定48天交工，现已9个月，艺术教学楼原定2个月干完，现已4个月，剩下扫尾工程由于种种原因安利达公司无法按期优良竣工，并致使土建原定2001年12月交工也一拖再拖，若5月交不了工，建设方损失严重，现三方达成协议如下：（1）安利达公司留下的剩余扫尾工程由县统建完成并交工、竣工。（2）扫尾工程返工的部分细部整修折款100000元。从安利达公司货款中扣除交县统建，由县统建负责交工，以后交工拖延责任由县统建负责。（3）附中现欠安利达公司工程款（含优良款）共计445000元，附中支付安利达公司工程款200000元，支付县统建工程收尾款100000元及安利达公司所用工地水电费，脚手架租赁费，烧坏瓷片赔偿费共计25000元。剩余120000元作为工程保修金，待工程保修期满后支付安利达公司。协议签订后，师大附中在2002年5月16日至2002年6月28日分二次给付安利达公司工程款100000元。2002年7月1日付给县统建125000万元工程款。师大附中体育艺术楼于2002年6月21日竣工验收。科技资讯楼于2002年7月15日竣工验收。2003年9月5日，安利达公司承建的师大附中体育艺术教学楼工程获得河南省建设厅颁发的《河南省建设工程“中州杯”奖参建证书》。2006年11月18日，安利达公司通过邮政局向师大附中发出《敦促还款通知函》，主要内容为催要下欠120000元工程款。师大附中收函后，于2006年11月21日复函，该复函载明，两项网架屋面工程其于2002年5月交付使用，两楼交付使用后，到汛期，网架屋面多处严重漏雨，尤其以艺术教学楼屋顶为甚，致使该楼不能正常使用；2005年8月，贵方来人催要尾款时，在其敦促下才修了一次，但效果不佳。鉴于上述状况，我方（师大附中）拒付维修金。2008年11月3日，安利达公司通过开封市邮政局向师大附中发送一份《敦促还款通知函》，开封市邮政局向其出具了“国内特快专递详情单”第三联即“寄件人存联”。2009年4月22日，安利达公司通过开封市邮政局向师大附中发送一份《工程款项确认支付函》，开封市邮政局向其出具了“国内特快专递详情单”第三联即“寄件人存联”。上述二份信函，安利达公司未能向法庭举出师大附中已收悉的相应证据。2010年10月26日，安利达公司从郑州邮政局又向师大附中邮寄一份情况说明，师大附中收到了该邮件。但未予答复。2010年11月10日，安利达公司诉至法院，请求判令师大附中支付欠款120000元，奖金30000元及其欠款期间相当于银行贷款的利息。
　　
四、法院审理
原审法院认为：师大附中与安利达公司签订的《建筑工程承包合同》、《关于河南师大附中体育艺术馆、科技资讯馆网架工程的补充协议》、《建设工程施工合同》、《协议》是双方当事人真实意思表示，没有违反法律、行政法规的强制性规定，是有效合同，依法应予保护。合同依法订立并生效，即具有法律约束力，双方当事人均应按照合同约定履行各自义务。依2001年1月5日双方当事人签订的《建筑工程承包合同》及2002年4月29日签订的《协议》载明的“附中网架工程体育艺术楼原定48天交工，现已9个月，艺术教学楼《科技资讯馆》原定2个月干完，现已4个月，剩下扫尾工程，由于种种原因网架厂（安利达公司）无法按期优良竣工”，从中已证明，安利达公司未按合同约定的期限交工。依2001年12月17日双方当事人签订的《关于河南师大附中体育艺术馆、科技资讯馆网架工程的补充协议》中约定三项奖励条件不成就，安利达公司请求师大附中支付奖金30000元的诉讼请求于法无据。自2006年11月21日师大附中复函安利达公司的信函中，师大附中已明确表示拒绝支付维修金。此时，安利达公司即知道或者应当知道权利已被侵害。诉讼时效期间即开始计算。2008年11月3日、2009年4月22日安利达公司分别通过开封市邮政局寄出《敦促还款通知函》及《工程款项确认支付函》，同时开封市邮政局向其出具了“国内特快专递邮件详情单”。该详情单背面邮政部门明确注明了“国内特快专递邮件业务使用须知”。其中第8条明确载明了“本单第三联是交寄邮件的凭证，凭此联或收据可在交寄邮件之日起一年内在交寄邮政网点办理查询，逾期不再受理”。也就是说存在邮件投递不到或投递错误而到达不了收件人的可能。其未到交寄邮政网点办理查询索取回执，也未向法院举出相应证据证明师大附中已收到或已到达该两封邮件。最高人民法院《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第十条第一款第（二）项规定“当事人一方以发送信件或者数据电文方式主张权利，信件或者数据电文到达或者应当到达对方当事人的产生诉讼时效中断的效力”。综上，上述两封邮件师大附中收到或到达师大附中安利达公司未举证证明，也未在对应一年内到交寄邮政网点办理查询，属举证不能，应承担举证不能的法律后果。2010年10月26日安利达公司寄出的“情况说明”中也未有诉讼时效中断的事项，自2006年11月21日其权利受到侵害之日至2010年10月26日长达4年之久未主张权利，也未举出期间有效的诉讼时效中断事项。故本案已过诉讼时效，安利达公司丧失胜诉权，依法应驳回安利达公司的诉讼请求。根据《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、第一百三十七条；《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决：驳回安利达公司对师大附中的诉讼请求。案件受理费3300元，由安利达公司负担。
　　二审法院认为：首先，关于安利达公司提起本案诉讼是否超法定诉讼时效期间的问题。安利达公司向法庭提交的该公司向师大附中寄送的具有催还欠款内容的函件及相应的邮政特快邮件详情单（寄件人联）已能够证明安利达公司在提起本案诉讼之前多次通过邮件形式向师大附中催要欠付工程款的事实。至于师大附中否认受到其中2006年至2010年间的邮件，本院认为基于对邮政企业服务正常化的合理信赖，应可推定该邮件到达了师大附中，现师大附中没有证据推翻这一事实，也没有证据证明邮件内容不具有催收欠款的内容，故本院对安利达公司相关主张予以采纳。本案中安利达公司主张的欠付工程款应自2006年11月21日师大附中复函安利达公司明确表示以案涉工程存在质量问题为由拒绝支付维修金起算诉讼时效期间，因安利达公司数次向师大附中以邮寄催收文书的行为，构成诉讼时效多次中断。故安利达公司要求判令师大附中支付欠款并未超过法定的诉讼时效期间。其次，师大附中与安利达公司于2002年4月29日签订的《协议》显示双方当事人已就案涉工程价款结算问题经多次协商作出确认，且所欠款项中包括“优良款”。师大附中应根据该协议约定，履行支付下欠工程款及奖金的义务。现工程保修期已届满，安利达公司请求师大附中支付所欠款项于法有据。根据该协议，师大附中应支付给安利达公司工程款共计320000元，安利达公司自认已收到130000元，安利达公司现主张的工程款及奖金数额不超上述协议约定的数额，本院予以支持。第三，关于案涉欠款利息的计算，按照双方2002年4月29日协议约定的内容，安利达公司所主张的120000元工程款应于“工程保修期满后支付”，
　　另上述协议中质保金之外的欠款并未明确还款的期限，故本院认为案涉欠款的利息应一并自案涉工程一年保修期届满之日的次日即2003年7月15日起，按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算。综上，安利达公司的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决有误，应予纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（二）项之规定，判决如下：
　　一、撤销河南省新乡市牧野区人民法院（2011）牧民二初字第15号民事判决；
　　二、河南师范大学附属中学于判决生效后十日内向开封安利达金属工程有限公司支付欠款150000元及利息（以150000元为基数，从2003年7月15日起按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计付利息至本判决确定的履行之日）。
　　本判决为终审判决。
　　
五、与本案及类似案例相关的法规索引
《中华人民共和国民法通则》
第一百三十七条　诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。
第一百四十条　诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。
最高院《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》司法解释
第十条　具有下列情形之一的，应当认定为民法通则第一百四十条规定的“当事人一方提出要求”，产生诉讼时效中断的效力：
　　（一）当事人一方直接向对方当事人送交主张权利文书，对方当事人在文书上签字、盖章或者虽未签字、盖章但能够以其他方式证明该文书到达对方当事人的；
　　（二）当事人一方以发送信件或者数据电文方式主张权利，信件或者数据电文到达或者应当到达对方当事人的；
　　（三）当事人一方为金融机构，依照法律规定或者当事人约定从对方当事人账户中扣收欠款本息的；
　　（四）当事人一方下落不明，对方当事人在国家级或者下落不明的当事人一方住所地的省级有影响的媒体上刊登具有主张权利内容的公告的，但法律和司法解释另有特别规定的，适用其规定。
　　前款第（一）项情形中，对方当事人为法人或者其他组织的，签收人可以是其法定代表人、主要负责人、负责收发信件的部门或者被授权主体；对方当事人为自然人的，签收人可以是自然人本人、同住的具有完全行为能力的亲属或者被授权主体。


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编者注：本文摘自北京建设工程与房地产专业律师唐湘凌编著的《中国建设工程施工合同纠纷案例百案评析》。唐湘凌毕业于中国人民大学，法学硕士，从事法律职业十余年。其北京建设工程与房地产专业律师团队处理过大量涉及工程建设、房地产的法律事务，在该领域有丰富经验，欢迎委托处理该领域的法律事务（地址：北京市朝阳区东三环北路38号北京国际中心；电话：186-0190-0636，邮箱：lawyernew@163.com）。
市场经济与法制建设——建立市场经济体制离不开行政法

2000年9月13日 09:12 应松年 马怀德

建立市场经 济体制，必须用行政法手段重新塑造政府职能，对政府与市场主体关系加以重新定位。把宏观调控职能纳入法制轨道。在新形势下对依法行政原则的理解也不能局限于依法办事，而应理解为凡法律未授权的，行政机关均不得为之，包括具体和抽象行为。这种理解有助于防止个别既得利益部门阻碍破坏改革现象的发生。当前改善加强行政执法的关键是职消行政机关享有的过大处罚权和行政强制权，如将15日以上人身罚改为行政刑罚，由司法机关行使，以保障其力度和公正性。此外，也必须承认市场经济与腐败有着某种联系，关键是加强制度建设，实行政务公开，建立起权力集中，垂直领导，发挥舆论监督作用的新的监督制约体制。

建立和完善社会主义市场经济体制，必须依靠完备的法制。新体制不仅需要规范市场主体及相互关系、维护市场秩序的民商法律、刑事法律，而且需要规范政府与市场、政府与企业、个人关系以及规范政府自身的行政法律。在目前行政权过大又缺乏必要规范的情况下，强调行政法的作用更具有现实意义，因为建立市场经济体制的每一项改革措施都可能因行政机关的扭曲和抵制而变形甚至流产，法律赋予企业、个人的各种权利也可能因行政机关的不适当干预而化为泡影。因此，如何规范政府权力，保证改革方案的顺利实施，是当前建立完备法制，促进市场经济体制建成的重要任务。本文旨在提出市场经济体制下行政法的基本作用及自身理论的更新问题。

一、行政法是重塑政府职能的最有效手段

（一）市场经济体制下的政府职能

市场经济体制要求打破以政府为中心、以计划命令为手段的经济模式，将市场作为经济活动的中心，将经济规律作为市场运营的准则。由此，政府对经济的管理，必须由直接的微观管理，转变为制定战略计划、确立市场规则、向市场主体提供服务、促进市场发育，维护市场秩序的以宏观、间接管理为主的宏观微观相结合的管理。例如，负责制定经济发展计划，运用银行、财政、信贷、税务等手段引导市场主体，调整经济结构，提供社会保障，协调社会文化事业，监督市场主体行为，维护公平竞争，管理对社会公益及人民安全健康可能发生影响的特种行业等等。也就是要求政府职能从传统的计划、审批许可、指挥、组织产供销、命令向规划、制定政策、运用经济杠杆、指导、协调、服务转变。

（二）实现政府职能的转变，必须依靠行政法

实现政府职能的革命性变革，必须依靠完备的法制。具体地说，用法律形式重塑政府与市场主体的关系。一方面废除那些与市场经济不相适应的旧职能，另一方面确定市场经济要求的新职能。实践证明，政府职能不转变，自由、竞争、公平的市场机制就无法形成，而职能 转变涉及既得利益部门和机构的权力，必然会遇到各种阻力，不可能一蹴而就。这就要求通过行政法的手段，逐步规范政府权力，调整政府与市场主体的关系，塑造政府的新职能。

调整市场经济的法律， 不外乎两大类，一是调整市场主体之间、市场主体与市场之间的法律，即民商法律，此类法律目前已引起人们普遍重视；另一类是调整政府与市场及市场主体之间关系，以及在市场经济体制下政府自身组成、结构、职责、活动方式等的法律，即行政法，制定此类法律的必要性似乎尚未引起人们重视。实际上，以上两类法律，缺少任何一类，都不可能建立起成熟、有序的市场经济体制。纵观世界各国的现代市场，几乎无一不与政府的良好的服务、指导、调控和管理有关。市场主体的产生与成长，市场主体间平等、有偿关系的健康发展，市场运行的良好秩序和环境等，都离不开政府，离不开行政法。由于新体制的需要，传统体制下管理企业人、财、物、产、供、销的部门必须撤销和精简，这就需要通过制定行政机关组织法、编制法等行政法手段实现。实行宏观调控，同样也离不开行政法。虽然宏观调控是政府在市场经济体制下干预经济的有效形式，但以行政命令或政策为宏观调控的主要方式存在两个问题，一是依靠领导人的英明，将产生"随领导人改变而改变"的运动式弊病，这决不是长久之计；二是过度主观随意性，将导致实际操作中的随意性，即使再合理有效的宏观调控措施，也可能被歪曲执行而面目全非。因此，政府从微观直接管理转向宏观调控，也必须建立在法律基础上，在法律范围内，辅之以政策性调整，实现政府职能的真正转变。

（三）重塑政府职能的新方式----行政合同

受计划经济体制的影响，传统行政法，一般强调行政法律关系中的单方面性，即行政法律关系常常因行政机关单方意思表示而形成、改变或消灭。这是行政法律关系最基本的特点，从某种意义上说也是优点所在，否则政令将无法推行，管理将无法维系。但单方意思表示也有缺点，因为单方意思表示常常并不征求或尊重对方的意见，易于引向主观武断，助长强迫命令，当然也就难以调动对方的积极性。因此，在资本主义进入高度经济发达阶段后，在单方意思表示基础上的双方意思表示，即行政契约应运而生。它主要运用于经济领域，其主要特征是行政加合同。与单方行政行为不同，它是合同，以双方意思合一为前提，在多数情况下，相对一方常常得到某些优惠。在合同履行中因行政一方责任造成的损失应得到补偿；但它又保留着行政的某些特权，诸如作为一方当事人的行政机关有权指挥合同履行、改变或撤销合同以及判断对方有错而给予制裁等等。目前，行政合同在法国、德国、日本等国相当盛行。我国在改革开放以后，行政合同也迅速发展起来，涉及人事、经济等诸多领域，甚至计划生育方面也创造性地运用了行政合同形式。其中尤其以政府机关为发包方的各种承包合同一度成为我国经济体制改革的重要形式。由于没有行政合同法，缺乏必要的规范，因而实践中产生了许多问题。可以肯定，在市场经济条件下，行政合同仍将有广阔的用武之地。对于它的性质、特点、方式、程序等等的研究将是摆在行政法学者面前的一项重要任务。行政合同法的草拟也需要提上议事日程。



二、重新认识依法行政原则



依法行政原则 是行政法的精神所在，也是构建行政法体系的一块基石。早在十九世纪就有人明确提出"国家机关的活动必须遵守法律，而法律要由人民或其代表机关制定。"①在这以后的百余年时间里，依法行政原则得到不断地丰富和发展，成为世界上许多国家普遍承认的一项行政法基本原则。

（一）全面理解依法行政原则

行政诉讼法实施以后，依法行政的观念深入人心。对依法行政原则，一般都从行政机关行为的角度进行解释，即依照法律规定管理国家事务。而很少从行政机关职权来源，即职权法定方面立论，毫无疑问，依法行政原则本身就蕴含了职权法定这一基本内涵。因此在转变政府职能，建立市场经济新秩序过程中，必须突出强调依法行政原则中职权法定，政府必须在法律规定的范围内活动，凡法律未经授权的，政府均不得为之这一内涵，

当然，这一原则不是凭空杜撰的，而是人民与政府的关系和市场经济的本质要求决定的。我国宪法规定，"中华人民共和国一切权力属于人民"。行政机关是"权力机关的执行机关"，换言之，行政机关的职权是人民授予的，法律规定政府享有多大职权，政府才能行使多大职权，凡是人民没有授予、法律没有规定的，政府就无权行使，否则就是超越职权或滥用权力，就是违法。

对依法行政原则的片面理解，导致的实践结果是严重的，特别在建立社会主义市场经济过程中，有些政府管理部门，尤其是那些握有旧体制下相当权力的机关，非但没有成为推动促进改革的动力，反倒成为改革的最大阻力。在这些部门和机构看来，凡是法律没有禁止的，政府均可以为之，于是在实践中就采用各种手段，设法保留本部门的权力和利益； 有的搞"翻牌公司"谋取利益；有的则直接凭借垄断地位，把权力商品化，在各项业务中收取费用，从中谋利；还有将无偿服务变为有偿服务；自主或擅自审批收费项目，扩大收费范围，提高标准；还有乱设卡，乱办开发区、乱摊派以至滥用权力乱处罚等等，不一而足。

从以上种种教训不难得出一个结论，政府不仅要依法办事，更必须在法律授予的职权范围内活动。政府的公权力是由人民通过立法授予的，因而是有限的，受法律制约的，其根本的界线在于法律规定。凡是法律没有授权的，政府均不得为之。这是对依法行政原则更为全面的理解。

（二）强制政府权力的有限性也是社会主义市场经济体制的必然要求

从计划经济转向市场经济的过程实际上是政府逐步退出经济活动的前台，交出本应属于企业、个人的权利，割断婆媳关系，重塑政府职能的过程。而这一过程对政府中的某些部门和领导者来说是十分痛苦和不情愿的。政府不守法，不自律，即使授予企业再多的权

力也无济于事。因为企业权力是有限的，政府权力是无限的，传统上的企业法等法律规定的一些内容就反映了这一点。这些法律不是指明政府对企业享有哪些权利，其余一切权利都归企业，而是划定企业有哪些权利，此外一切归政府。这种权力倒置现象最终使企业继续成为政府的附属部门，政府可以通过各种手段将其卡死。因此，不注意政府权力的有限性而任其在市场经济体制下发展，那么就可能导致一系列破坏市场关系，损害竞争，漠视市场主体权利的恶果。即使设计出再好的改革方案，也可能因为触及既得利益部门的权力而被歪曲，成为少数人"权钱交易"、"金钱游戏"的通道。正象一位经济学家所言，"此次改革直接涉及一些行政主管机关和关键部门。这些人能否坚决告别旧传统，主动推进经济体制和本单位职能的重塑，对于此次改革至关重要。"②

市场经济是由法律创制并按照法律规则运作的有序经济，是以市场为中心，以政府为保障的高度自律性经济。市场关系在很大程序上可以自我调整，排斥政府过多的直接干预。政府的职责不是直接干预或介入市场，不是作为市场主体出现，更不是通过行政命令的手段调节市场关系，而是要充分依靠、发挥法律作用，特别是行政法的作用调整政府与市场，政府与企业及个人的关系，使它们之间由原来的单纯命令服从关系转变为法律上的权利义务关系。使规范化的法律调整取代不规范的政策调整。我们主张政府权力有限性及职权法定主义，并不意味着市场经济完善无缺，无需政府规制。相反，对于市场经济条件下出现的各类问题，需要一个强有力的政府进行法律管理。因为市场经济是靠市场规律调整的，由于利益驱动，不免出现盲目性，破坏经济发展平衡。特别在市场秩序不健全的情况下，必须出现偷税、漏税，走私欺诈、哄抬物价、虚假广告、制造伪劣假冒产品等现象。对此，政府必须担负起必要的管理职责。必须指出，无论政府进行宏观调控，还是维护市场秩序，都必须纳入法制轨道。离开法制，政府的宏观调控也许一时一地产生局部效力，而不可能发挥持久、稳定而全面的作用，甚至可能成为主观随意性的产物；同样，离开了法制维护市场经济秩序，最终会化作时起时伏，时好时坏的经济运动，不可能建立起长期稳定的经济秩序。