临汾市人民政府关于印发临汾市安全生产各项制度的通知
山西省临汾市人民政府
临汾市人民政府关于印发临汾市安全生产各项制度的通知
临政发〔2009〕4号
各县、市、区人民政府,临汾、侯马经济技术开发区管委会,壶口风景区管委会,市直有关部门:
《临汾市人民政府安全生产委员会制度》、《临汾市安全生产部门联席会议制度》、《临汾市安全生产联合执法制度》、《临汾市安全生产事故隐患排查治理制度》等8项制度已经市政府研究原则同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。
二○○九年二月十日
临汾市人民政府安全生产委员会制度
第一条 为加强和改进市政府安全生产委员会(以下简称市政府安委会)的工作,健全市政府安委会工作机制,充分发挥市政府安委会研究部署、指导协调全市安全生产工作的重要作用,落实安全生产行政责任,强化安全生产监督管理,进一步促进全市安全生产状况的持续稳定好转,根据《中华人民共和国安全生产法》、《山西省安全生产条例》等法律法规,结合我市实际,制定本制度。
第二条 市政府安委会组成
(一)市政府安委会是市人民政府的议事协调机构,主要任务:在市人民政府的领导下,研究部署、指导协调全市安全生产工作,研究提出全市安全生产工作的重大方针、政策,协调解决安全生产工作中的重大问题。
(二)市政府安委会主任由市长担任,常务副主任由分管安全生产工作的副市长担任,副主任由各副市长、市政府秘书长、分管安全市长助理担任,成员为市政府副秘书长及市安监局、市发改委、市经委(国资委)、市教育局、市科技局、市公安局、市监察局、市司法局、市财政局、市人事局、市劳动保障局、市国土局、市建设局、市交通局、市水利局、市农业局、市林业局、市粮食局、市商务局、市卫生局、临汾煤监分局、市煤炭局、市工商局、市质监局、市环保局、市广电局、市文化局、市文物局、市体育局、市民族宗教事务局、临汾公路分局、市食品药品监管局、市旅游局、市中小企业局、市气象局、市汾西水管局、市邮政局、市城镇集体工业联合社、市供销社、市政府法制办、市委宣传部、市编办、市总工会、团市委、武警临汾支队、临汾供电分公司、市农机局、市交警支队、市消防支队、市资产经营公司、中石化临汾分公司、中国联合网络通信公司临汾分公司、中国移动临汾分公司的负责人。
(三)市政府安委会成员单位因工作需要变更其参加安委会成员时,应由本单位向市政府安委会提出申请,经市政府安委会主任会议同意后,由市政府安委会行文确认;安委会成员单位变更时,应由市政府安委会报请市政府同意后,由市政府办公厅行文确认。
(四)市政府安委会下设办公室,承担市政府安委会的日常工作。办公室设在市安监局,主任由市安监局局长担任,
第三条 市政府安委会的主要职责
(一)研究提出全市安全生产的重大方针、政策的建议;
(二)分析全市安全生产形势,研究解决安全生产工作中的重大问题;
(三)审定和下达全市年度安全生产控制考核指标;
(四)指导协调各成员单位的安全生产工作,并对各县(市、区)、市直各有关部门的安全生产工作进行监督检查;
(五)指导协调较大以上生产安全事故的应急救援工作;
(六)完成市人民政府交办的其他安全生产工作。
第四条 市政府安全生产委员会办公室主要职责
(一)研究提出安全生产重大方针政策和重要措施的建议;
(二)监督检查、指导协调各县(市、区)和市直有关部门的安全生产工作;
(三)组织全市安全生产大检查和专项督查;
(四)参与研究有关部门在产业政策、资金投入、科技发展等涉及安全生产的相关事宜;
(五)组织协调较大以上生产安全事故的应急救援工作;
(六)对省下达的安全生产考核指标进行具体分解、细化,拟定各县(市、区)、市有关部门年度控制考核指标,组织对各县(市、区)、市有关部门安全生产目标责任完成情况进行考核;
(七)指导协调全市安全生产行政执法工作;
(八)承办市政府安委会召开的会议和重要活动,督促、检查市政府安委会会议决定事项的贯彻落实情况;
(九)负责市政府安委会成员的日常工作联系;
(十)承办市政府安委会交办的其他事项。
第五条 市政府安委会成员单位的主要职责
在市政府安委会统一指导、综合协调下,各成员单位在各自职责范围内,依法做好有关的安全生产监督管理工作。
(一)宣传、贯彻、落实党中央、国务院和省有关安全生产的法律法规和行政规章,认真研究并解决安全生产管理工作中存在的重大问题;
(二)制定本行业、领域安全生产中长期规划和年度计划,并组织实施;
(三)建立健全主要负责人负总责,分管负责人组织实施的安全生产管理责任制和安全生产管理规章制度;
(四)建立健全安全生产监督管理工作机构,落实安全监督管理人员及工作经费。确定专门人员负责与市政府安委办联系具体工作;
(五)建立健全本行业、领域安全生产目标考核体系,逐级分解市人民政府下达的年度安全生产控制目标和工作目标,并进行考核检查,确保各项工作落实到位;
(六)建立健全重大危险源和重大事故隐患管理档案,督促有关责任单位制定重大危险源监控和重大事故隐患整改措施,并组织落实或监督有关单位实施;
(七)严格依照法律、法规和标准规定的条件和程序,审批涉及安全生产事项的审批项目;
(八)定期或不定期向市政府安委会报告安全生产方面的工作;
(九)组织本行业领域的安全检查;
(十)完成市政府安委会交办的其他事项。
第六条 市政府安委会工作制度
(一)市政府安委会全体会议每季度召开一次例会,因工作需要也可以临时召开。会议由市政府安委会主任或副主任主持召开,会议议题由市政府安委会办公室提出,也可由成员单位提出,交由主任确定。根据工作需要和会议研究的内容,可以召集全体会议也可以召集部分成员单位参加会议,还可以邀请涉及安全生产工作的市有关单位参加会议。安委会成员因故不能参加会议时,其所在单位应委派其他负责同志参加。
(二)市政府安委会文件(包括会议纪要)由常务副主任或其委托的副主任签发。
第七条 市政府安委会办公室工作制度
(一)组织召开市政府安委会办公室工作会议。每月召开一次,视情可随时召开。会议的主要内容:安全监管相关部门通报本部门安全形势和重点工作进展情况;研究讨论拟提交市政府安委会审议的议题;研究协调成员单位提出的有关事项;提出加强安全生产工作的建议意见。会议形成的纪要,报市政府安委会领导审定后,印发各成员单位。
(二)根据省政府安委会和市人民政府的部署,组织开展安全生产大检查、安全生产专项督查。检查组由市政府安委会成员单位领导带队,相关单位派人参加,必要时聘请相关专家参加。检查情况形成专题报告,以市政府安委会办公室名义报市人民政府,并通报各县(市、区)人民政府及有关部门。
(三)市政府安委会办公室文件由市政府安委会办公室主任或委托的副主任签发。
(四)通报全市安全生产形势;传达市委、市政府领导对安全生产工作的重要指示、批示;通报各县(市、区)、各部门工作情况;交流工作经验,反映存在的问题。
第八条 市政府安委会成员单位工作制度
(一)围绕市政府安委会的工作职责,各成员单位要各司其职、相互协调,做好各项工作。
(二)各成员单位要切实落实“安全第一,预防为主,综合治理”的方针,认真研究我市安全生产工作中带普遍性的问题,为共同攻克重大而又牵涉面广的安全课题献计献策,搞好协作配合。
(三)负有安全生产监管职责的部门要定期向市政府安委办通报工作情况、监管经验,报送统计报表,以使市政府安委会领导及时掌握全市安全生产各方面动态。
第九条 各县(市、区)人民政府根据实际建立安全生产委员会制度。县(市、区)安委会每月召开一次例会。
第十条 本制度自发布之日起执行。
临汾市安全生产部门联席会议制度
第一条 为及时掌握全市安全生产状况,协调解决安全生产工作中涉及多个部门的重大问题,强化部门协作配合,提高安全监管工作效率,根据国家安全生产法律法规,制定本制度。
第二条 联席会议的主要职责:在市政府领导下,分析研究相关行业领域安全生产情况,提出有关政策建议;督促落实相关法律法规和国务院及省、市关于安全生产的方针、政策及有关重大决策;审议各有关部门提出的安全监管工作议题,协调解决相关行业领域安全生产工作中存在的重大问题。
第三条 市安监、煤炭、公安、国土、建设、交通以及其他有关部门应当根据工作职责,牵头建立联席会议制度,并报市政府安委办备案。
第四条 牵头单位的主要负责人为联席会议的召集人,各成员单位主要负责人或者分管负责人为成员。
第五条 联席会议应当在牵头单位设联席会议办公室,办公室承担联席会议的日常工作,落实联席会议议定事项,组织对安全重大议题进行调研。办公室设主任1名,副主任若干名。
第六条 联席会议办公室设联络员,由各成员单位有关科室的负责同志担任。
第七条 联席会议及联席会议办公室应当制定工作规则。联席会议应当定期召开全体会议,每月召开一次,也可以根据工作需要临时召开全体或部分成员会议。会议由召集人或受其委托由联席会议办公室主任主持召开。
第八条 在全体会议召开之前,办公室负责召开联络员会议,研究讨论联席会议议题和需要提交联席会议议定的事项。
第九条 联席会议以会议纪要形式明确会议议定事项,经与会单位同意并会签后印发各成员单位并抄报市政府安委会。
对难以协调一致的问题,由联席会议牵头单位报市政府决定。
第十条 联席会议各成员单位要按照职责分工,认真研究涉及行业安全管理的有关问题,及时向牵头单位提出会议议题。
第十一条 联席会议各成员单位要按时参加联席会议,认真落实联席会议确定的工作任务和议定事项。
第十二条 联席会议各成员单位要互通信息,相互配合,相互支持,形成合力,充分发挥好联席会议的作用。
第十三条 各县(市、区)人民政府根据各自实际建立安全生产联席会议制度。
第十四条 本制度自发布之日起执行。
附件:1.临汾市煤矿安全管理部门联席会议制度
2.临汾市非煤矿山安全管理部门联席会议制度
3.临汾市危险化学品安全管理部门联席会议制度
4.临汾市道路交通安全管理部门联席会议制度
5.临汾市民用爆炸物品安全管理部门联席会议制度
6.临汾市消防安全工作部门联席会议制度
7.临汾市打击无证非法采矿部门联席会议制度
附件1
临汾市煤矿安全管理部门联席会议制度
为认真贯彻国家及我市有关煤矿安全的法律法规、政策措施,加强对煤矿安全生产工作的组织领导,强化部门协作配合,提高安全监管工作效率,建立本制度。
一、主要职责
(一)在市人民政府领导下,掌握全市煤矿安全生产情况,分析煤矿安全生产形势,研究、指导煤矿安全监管工作,提出有关政策建议;
(二)贯彻落实煤矿安全生产相关的法律法规和国务院、省、市人民政府关于煤矿安全生产的方针、政策;
(三)审议各有关部门提出的加强煤矿安全监管的建议,协调解决煤矿安全生产工作的重大问题;
(四)研究煤矿事故处理相关问题;
(五)组织开展全市性或涉及多部门的煤矿安全监管联合执法活动;
(六)向市政府安委会报告工作。
二、成员单位
(一)联席会议由市煤炭局、市公安局、市监察局、市国土局、市劳动和社会保障局、市经委、市工商局、市总工会、市安监局、临汾煤监分局和临汾供电分公司等部门组成,市煤炭局为牵头单位。
(二)市煤炭局局长为联席会议召集人,各成员单位有关负责人为联席会议成员。联席会议成员因工作变动需要调整的,由所在单位提出,联席会议确定。
(三)联席会议办公室设在市煤炭局。承担联席会议的日常工作,落实联席会议议定事项,组织开展煤矿安全重大议题调研,协调煤矿安全联合执法。办公室设主任一名,副主任若干名。
(四)联席会议设联络员,由各成员单位有关科室的负责人担任。
三、工作规则
(一)联席会议每月召开一次例会。根据市人民政府领导指示、成员单位要求或工作需要,可以临时召开联席会议,讨论研究重要工作。
(二)联席会议以会议纪要形式明确会议议定事项,经与会单位同意后印发各成员单位及相关部门并报市政府安委会。联席会议难以协调一致的问题,由牵头单位报市人民政府决定。
四、工作要求
(一)各成员单位要按照职责分工,主动研究涉及煤矿安全管理的有关问题,及时向牵头单位提交会议议题。
(二)各成员单位要按时参加联席会议,认真落实联席会议确定的工作任务和议定事项,及时处理煤矿安全监管工作中需要跨部门协调解决的问题。
(三)各成员单位要互通信息,相互配合,相互支持,形成合力,充分发挥联席会议的作用。
(四)各县(市、区)人民政府根据工作实际建立煤矿安全管理联席会议制度。
本制度自发布之日起执行。
临汾市煤矿安全管理联席会议成员名单
召集人: 牛立东 市煤炭局局长
成 员: 刘小才 市纪委常委
许晋维 临汾煤监局副局长
王常兴 市煤炭局副局长
张明星 市公安局副局长
王青川 市国土局副局长
郝永昌 市劳动和社会保障局纪检组长
徐新荣 市经委副主任
丁文政 市工商局副局长
宋德俊 市总工会副主席
马玉顺 市安监局副局长
王尚斌 临汾供电分公司副经理
办公室主任:王常兴(兼)
附件2
临汾市非煤矿山安全管理部门联席会议制度
为切实加强非煤矿山安全生产工作,完善我市非煤矿山行业安全管理制度,促进全市安全生产状况稳定好转,根据有关法律法规,制定本制度。
一、主要职责
(一)贯彻落实国家及省、市关于非煤矿山安全管理的法律法规、方针政策及有关重大决策;
(二)分析研究全市非煤矿山安全生产形势和非煤矿山安全管理中的新情况、新问题,讨论并提出事关全市加强非煤矿山安全管理工作的有关对策和措施;
(三)协调解决非煤矿山安全管理工作中的重大问题并议定解决的办法;
(四)指导全市非煤矿山重大危险源的监控管理工作,实施分级监管;
(五)组织开展全市性或涉及多行业、多部门的非煤矿山安全监管联合执法活动;
(六)向市政府安委会报告工作。
二、成员单位
(一)联席会议由市安监局牵头,成员单位为市发改委、市经委、市公安局、市监察局、市劳动和社会保障局、市国土局、市建设局、市工商局、市环保局、市总工会、临汾供电分公司等。市安监局局长为召集人,成员单位主要负责人或分管负责人为成员。
(二)联席会议办公室设在市安监局。负责联席会议的日常事宜,督促检查会议议定事项的落实情况,负责与各有关部门的联系及信息反馈工作。
(三)办公室设联络员,由联席会议成员单位职能科室负责人担任。
三、工作规则
(一)联席会议由联席会议召集人或其委托的办公室负责人主持召开。会议可根据非煤矿山安全管理工作的实际情况和工作需要,邀请有关县(市、区)、乡镇以及其他有关部门分管负责人参加。
(二)联席会议每月召开一次例会。根据市人民政府领导指示、成员单位要求或工作需要,可以临时召集会议,讨论研究重要工作。
(三)在联席会议召开之前,召开办公室联络员会议研究讨论联席会议议题和需要提交联席会议议定的事项。
(四)联席会议以会议纪要形式明确会议议定事项,经与会单位同意后印发有关单位并抄报市政府安委会。
(五)对联席会议难以协调一致的问题,由联席会议牵头单位报市人民政府决定。
四、工作要求
(一)各成员单位要按照职责分工,主动研究涉及非煤矿山安全管理的有关问题,及时向牵头单位提交会议议题。
(二)各成员单位要按时参加联席会议,认真落实联席会议确定的工作任务和议定事项,及时处理非煤矿山安全监管工作中需要跨部门协调解决的问题。
(三)各成员单位要互通信息,相互配合,相互支持,形成合力,充分发挥联席会议的作用。
(四)各县(市、区)人民政府根据工作实际建立非煤矿山安全管理联席会议制度。
本制度自发布之日起执行。
临汾市非煤矿山安全管理部门
联席会议成员名单
召集人:李明水 市安监局副局长
成 员:马玉顺 市安监局副局长
薛志刚 市发展改革委副主任
徐新荣 市经委副主任
张明星 市公安局副局长
刘小才 市纪委常委
郝永昌 市劳动和社会保障局纪检组长
王青川 市国土局副局长
贾俊华 市建设局副局长
丁文政 市工商局副局长
潘齐龙 市环保局副局长
宋德俊 市总工会副主席
王尚斌 临汾供电分公司副经理
办公室主任:马玉顺(兼)
附件3
临汾市危险化学品安全管理部门联席会议制度
为切实加强危险化学品安全生产工作,完善我市危险化学品行业安全管理制度,促进全市安全生产状况稳定好转,根据有关法律法规,制定本制度。
一、主要职责
(一)贯彻落实国家及省、市人民政府关于危险化学品安全管理的法律法规、方针政策及有关重大决策;
(二)分析研究全市危险化学品安全生产形势和危险化学品安全管理中的新情况、新问题,讨论并提出事关全市加强危险化学品安全管理工作的有关对策和措施;
(三)协调解决危险化学品安全管理工作中的重大问题并议定解决的办法;
(四)指导全市危险化学品重大危险源的监督管理工作,实施分级监管;
(五)召集部门负责组织开展危险化学品安全监督管理综合性联合执法活动。其他部门按照各自职责负责组织开展危险化学品安全管理专项联合执法;
(六)向市政府安委会报告工作。
二、成员单位
(一)联席会议由市安监局牵头,成员单位为市发展改革委、市经委、市公安局、市国土局、市建设局、市交通局、市商务局、市工商局、市质监局、市环保局、市公安交警支队、市公安消防支队。市安监局局长为召集人,成员单位主要负责人或分管负责人为成员。
(二)联席会议办公室设在市安监局。负责联席会议的日常事宜,督促检查会议议定事项的落实情况,负责与各有关部门的联系及信息反馈。
(三)办公室设联络员,由联席会议成员单位职能科室负责人担任。
三、工作规则
(一)联席会议由联席会议召集人或其委托的办公室负责人主持召开。会议可根据危险化学品安全管理工作的实际情况和工作需要,邀请有关县(市、区)、乡镇以及其他有关部门分管负责人参加。
(二)联席会议每月召开一次例会。根据市人民政府领导指示、成员单位要求或工作需要,可以临时召集会议,讨论急需研究解决的重要工作。
(三)在联席会议召开之前,召开办公室联络员会议研究讨论联席会议议题和需要提交联席会议议定的事项。
(四)联席会议以会议纪要形式明确会议议定事项,经与会单位同意后印发有关单位并抄报市政府安委会。
(五)对难以协调一致的问题,由联席会议牵头单位报市人民政府决定。
四、工作要求
(一)各成员单位要按照职责分工,主动研究涉及危险化学品安全管理的有关问题,及时向牵头单位提交会议议题。
(二)各成员单位要按时参加联席会议,认真落实联席会议确定的工作任务和议定事项,及时处理危险化学品安全监管工作中需要跨部门协调解决的问题。
(三)各成员单位要互通信息,相互配合,相互支持,形成合力,充分发挥联席会议的作用。
(四)各县(市、区)人民政府根据工作实际建立危险化学品安全管理联席会议制度。
本制度自发布之日起执行。
临汾市危险化学品安全管理部门
联席会议成员名单
召集人:李明水 市安监局副局长
成 员:王保安 市安监局副局长
薛志刚 市发展改革委副主任
徐新荣 市经委副主任
张明星 市公安局副局长
鲍红波 市国土局副局长
贾俊华 市建设局副局长
孙铁中 市交通局副局长
王志瑛 市商务局副局长
丁文政 市工商局副局长
赵玉琳 市质监局副调研员
潘齐龙 市环保局副局长
申明记 市公安交警支队副支队长
李建中 市公安消防支队副支队长
办公室主任:王保安(兼)
附件4
临汾市道路交通安全管理部门联席会议制度
为进一步加强各相关部门工作配合力度,提高我市道路交通安全管理工作水平,有效预防重特大道路交通事故的发生,建立本制度。
一、主要职责
(一)及时掌握、分析、研究全市道路交通安全形势,为市人民政府开展道路交通事故预防工作提供建议;
(二)制订道路交通事故预防对策并组织实施;
(三)及时组织、协调、指导、督促各相关部门加强道路交通事故预防工作;
(四)在市人民政府的领导下,协调、督促各地及有关部门建立交通事故预防工作联席会议机制。
(五)向市政府安委会报告工作。
二、成员单位
(一) 联席会议以市道路交通事故预防工作领导组为依托,由市公安局、交通局、市监察局、市委宣传部、市建设局、市安监局、市教育局、市质监局、市交警支队、临汾公路分局、市工商局、市农机局等单位组成,市公安局为牵头单位。
(二)联席会议总召集人为市公安局分管领导,召集人为市交警支队主要负责人,各成员单位主要负责人或分管负责人为成员。
(三)联席会议下设办公室,办公室设在市交警支队。办公室成员由各成员单位职能科室负责人组成。办公室主要负责联席会议的组织、会议议题的选定及会议议定事项的督促、落实。
(四)联席会议设联络员,由办公室成员兼任。
(五)联席会议成员及联络员因工作变动需要调整的,由所在单位提出,联席会议确定。
三、工作规则
联席会议原则上每月召开一次。根据全市道路交通安全形势,总召集人或召集人可组织全体或部分成员单位临时召开联席会议,讨论、研究亟需解决的重要事项。联席会议议定事项以会议纪要形式下发有关部门,并上报市人民政府。经召集人同意,联席会议在必要时可以邀请成员单位以外的其他单位负责人列席参加。
四、工作要求
(一)联席会议成员应按要求参加会议,并积极参事议事,推进道路交通事故预防工作的有效开展。
(二)联席会议各成员单位要认真落实联席会议确定的工作任务和议定事项,及时处理道路交通事故预防工作中需要协调解决的问题。
(三)联席会议各成员单位之间要加强信息交流与协作,互相配合,互相支持,形成合力,充分发挥联席会议的积极作用,切实增强全市道路交通事故的预防能力。
本制度自发布之日起执行。
临汾市道路交通安全管理部门
联席会议成员名单
总召集人:史 军 市公安局副局长
召 集 人:李顺福 市交警支队支队长
付遵师 市委宣传部副部长
成 员:刘小才 市纪委常委
李明水 市安监局副局长
孙铁中 市交通局副局长
陈保金 市建设局副局长
刘宝林 市教育局纪检组长
赵玉琳 市质监局副局长
丁文政 市工商局副局长
雷瑞庭 市农机局副局长
皇甫宝 临汾公路分局副局长
闫 戈 市交警支队副支队长
办公室主任: 闫 戈(兼)
附件5
临汾市民用爆炸物品安全管理部门联席会议制度
为认真贯彻国家的法律法规,加强对民用爆炸物品安全生产工作的组织领导,强化部门协作配合,提高安全监管工作效率,建立本制度。
一、主要职责
(一)贯彻落实国家、省、市有关民用爆炸物品安全管理的法规及政策规定;
(二)各部门通报民爆生产、销售、运输、储存、使用等各环节中存在的问题,研究解决的办法;
(三)分析研究全市民用爆炸物品安全生产形势及其安全管理中的新情况、新问题,讨论并提出预防民用爆炸物品事故、加强安全管理工作的有关措施;
(四)组织开展民用爆炸物品安全生产专项整治活动;
(五)组织开展全市性或涉及多行业、多部门的民用爆炸物品安全检查和专项督查;
(六)向市政府安委会报告工作。
二、成员单位
(一)联席会议由市公安局牵头,成员单位有市安监局、市经委、市国土局、市煤炭局、市资产经营公司。联席会议成员因工作变动需要调整的,由所在单位提出,联席会议确定。
(二) 联席会议办公室设在市公安局,承担联席会议的日常工作,督促检查会议议定事项的落实,负责与各有关部门的联系及信息反馈工作。
(三)办公室设联络员,由联席会议成员单位职能科室负责人担任。
三、工作规则
(一)联席会议由会议召集人或其委托的办公室负责人主持召开。会议可根据民用爆炸物品安全管理工作的实际情况和工作需要,邀请有关县(市、区)、乡镇及部门分管负责人参加。
(二)联席会议原则上每月召开一次例会。根据市人民政府领导指示、成员单位要求或工作需要,可以临时召集会议,讨论急需研究解决的重要问题。
(三)在联席会议召开之前召开办公室联络员会议,研究讨论联席会议的议题和需要提交联席会议议定的事项。
(四)联席会议以会议纪要形式明确议定事项,经与会单位同意后印发有关单位并抄报市政府安委会。
(五)对难以协调一致的问题,由联席会议牵头单位报市人民政府决定。
四、工作要求
(一)各成员单位要按照职责分工,主动研究涉及民用爆炸物品安全管理的有关问题,及时向牵头单位提交会议议题。
(二)各成员单位要按时参加联席会议,认真落实联席会议确定的工作任务和议定事项,及时处理民用爆炸物品安全监管工作中需要跨部门协调解决的问题。
(三)各成员单位要互通信息,相互配合,相互支持,形成合力,充分发挥联席会议的作用。
(四)各县(市、区)人民政府根据工作实际建立民用爆炸物品安全管理联席会议制度。
本制度自发布之日起执行。
临汾市民用爆炸物品安全管理
联席会议成员名单
召集人:郭福才 市政法委副书记、综治办主任
成 员: 张明星 市公安局副局长
李明水 市安监局副局长
王青川 市国土局副局长
徐新荣 市国资委(经委)副主任
王常兴 市煤炭局副局长
秦国敏 市国资委(经委)党委委员、市资产经营公司经理
办公室主任:郭永杰(市公安局民爆支队支队长)
附件6
临汾市消防安全工作部门联席会议制度
为进一步加强对消防工作的领导,明确消防安全责任,做好有关部门之间的协调配合,充分发挥各职能部门的作用,及时解决消防安全工作重大问题,建立本制度。
一、主要职责
(一)对全市消防安全工作情况进行综合分析,研究制定全市消防安全工作措施和发展规划;
(二)协调解决全市公共消防基础设施、消防装备、多种形式消防队伍建设以及社会化消防宣传、重大火灾隐患整改等重大问题;
(三)组织调查研究,指导全市消防安全专项治理和社会化消防宣传活动,督促行业、系统和单位贯彻消防法律、法规和规章,整改火灾隐患;
(四)组织监督、检查、评价、通报全市消防安全责任制的实施情况,总结、表彰、推广消防工作经验,落实奖惩制度。
(五)向市政府安委会报告工作。
二、成员单位
(一)联席会议由市公安局、市发展改革委、市建设局、市民政局、市交通局、市劳动和社会保障局、市文化局、市教育局、市卫生局、市商务局、市林业局、市文物局、市质监局、市工商局、市安监局、市旅游局、市公安消防支队等单位组成,市公安局为牵头单位。
(二)联席会议由市公安局主要负责人任总召集人,市消防支队支队长为召集人,各成员单位有关负责人为成员。联席会议成员因工作变动需要调整的,由所在单位提出,联席会议确定。
(三)联席会议下设办公室,负责联席会议的日常工作。办公室设在市消防支队。办公室主任由市消防支队支队长兼任,联络员由成员单位有关科室负责人担任。
三、工作规则
(一)召集人代表联席会议定期向市人民政府汇报工作开展情况,联席会议有关组成人员及办公室工作人员参加。
(二)每月召开一次联席会议全体会议。议题由各成员单位提出,在会议召开前7个工作日报办公室。办公室主任审定同意后,列入会议议程。确因工作需要,可以临时召开全体会议或部分成员单位会议。全体会议由召集人主持召开,联席会议组成人员及办公室工作人员参加,可邀请有关单位列席。联席会议以会议纪要形式确认会议议定事项,经与会单位同意后印发各成员单位,同时报市政府安委会。
(三)不定期召开专门会议、开展专项活动和联合调研。联席会议办公室根据年度工作计划和阶段性工作安排,经联席会议召集人同意,可不定期组织成员单位或部分成员单位开展联合调研、召开专门会议专题研究,并及时向联席会议各成员单位通报工作成果。各成员单位要指导和督促本系统(单位)开展调查研究,通过多种形式,全面推进消防工作开展。
(四)对消防工作中的重大问题及对策建议,应经联席会议讨论通过,并征得有关成员单位的同意后,上报市人民政府。遇有不同意见,由召集人或办公室主任负责协调;协调后仍不能形成一致意见的,由召集人或办公室主任将有关意见和理由报市人民政府决定。
四、工作要求
(一)各成员单位要按照职责分工,主动研究涉及消防安全管理的有关问题,及时向牵头单位提交会议议题。
(二)各成员单位要按时参加联席会议,认真落实联席会议确定的工作任务和议定事项,及时处理消防安全监管工作中需要跨部门协调解决的问题。
(三)各成员单位要互通信息,相互配合,相互支持,形成合力,充分发挥联席会议的作用。
(四)各县(市、区)人民政府根据工作实际建立消防安全管理联席会议制度。
本制度自发布之日起执行。
临汾市消防安全工作部门联席会议成员名单
总召集人:李光辉 市公安局副局长
召 集 人:曹明兰 市公安消防支队支队长
成 员:薛志刚 市发展改革委副主任
陈保金 市建设局副局长
梁 明 市民政局副局长
孙铁中 市交通局副局长
郝永昌 市劳动和社会保障局纪检组长
乾明宝 市文化局副局长
刘宝林 市教育局纪检组长
王森武 市卫生局副局长
郑书杰 市商务局副局长
张全国 市林业局副局长
王甲荣 市文物局纪检组长
王晓华 市质监局副局长
丁文政 市工商局副局长
马玉顺 市安监局副局长
李吉荣 市旅游局副局长
李建中 市公安消防支队副支队长
办公室主任:李建中 (兼)
附件7
临汾市打击无证非法采矿部门联席会议制度
为强化信息共享,推进部门联动,积极构建联合打击无证违法采矿长效机制,有效遏制安全事故发生,促进全市安全发展,根据有关法律法规,制定本制度。
一、联席会议的组成和组织
(一)市打击无证非法采矿联席会议由市中级人民法院、市人民检察院、市公安局、市监察局和市国土资源局相关负责人组成,市国土资源局为联席会议牵头单位,市国土资源局负责人为会议召集人。联席会议的日常工作由市国土资源局具体负责。
(二)联席会议成员单位要分别确定具体联席会议承办机构和联络员,具体负责联席会议议定事项的具体落实和会议联络工作。
(三)联席会议原则上每两个月召开一次,因工作需要,可以由召集人决定或联席会议成员提出临时决定召开联席会议。会议的具体时间、地点和具体议定事项由市国土资源局商各联席会议成员单位确定。
(四)联席会议原则上由各成员单位相关负责人参加,相关负责人因故不能出席的,可以指派承办机构负责人或联络员参加。
二、联席会议的议题和内容
(一)联席会议的议题主要是沟通、协调和研究联合打击没有采矿许可证进行的挖煤采矿活动,包括个人私挖滥采,借各种工程和建设项目名义不经国土资源部门资源开采许可违法开采浅层煤浅层矿,以及在已经取缔关闭交由国土资源部门监管的废弃矿井进行偷采的非法采矿问题。
(二)联席会议的主要内容如下:
1、互相通报情况,分析形势,沟通认识,统一思想,保持联合执法的协调一致,促进各方面在参与联合打击无证开采行为上的主动性;
2、研究在打击无证开采方面的新情况新问题,寻求解决的具体办法和措施;
3、国土部门移交在打击无证开采行为中需要及时进行纪律处分和司法追究的案件;
4、对国土资源部门在打击无证非法开采时遇到困难和阻力,独自难以完成的,共同研究联合查处的具体行动方案和办法;
5、对于联席会议成员单位也无法解决的问题,议定共同意见和建议,上报同级政府或安委会研究。
三、联席会议议定事项的组织落实
(一)联席会议议定的事项对各成员单位具有约束力,各成员单位要指派专人负责落实。
(二)每次联席会议结束后,会议牵头单位要形成会议纪要,由召集人签发后分送各成员单位执行。同时,将联席会议议题和决议报送市长、分管市长和各相关单位负责人,必要时可召开新闻发布会向社会公布重大联席会议议定事项。
(三)各成员单位在落实会议议定事项时,市国土资源局要主动联系,各成员单位要积极配合。
四、打击无证非法采矿联合执法的工作要求
严厉打击无证非法采矿行为,严肃追究违法采矿者的刑事责任和行政责任需要国土资源部门和公、检、法、监察等部门在充分发挥各自职能作用的同时,必须通力合作,密切配合,建立规范的联合执法协调工作长效机制。
(一)是加强组织领导。实行打击无证非法采矿联合执法是维护矿产开发秩序的重大举措,也是当前形势下遏制非法采矿势头必须采取的一项重要手段。各有关部门必须进一步充分认识这项工作的重要性和必须性,统一思想,提高认识,切实把联合执法列入重要议事日程,进一步加强领导,积极协同,形成合力。.打击无证非法采矿由各级打击无证非法采矿联席会议统一组织领导和指导监督。各级联席会议要充分发挥职能作用,及时指导和协调联合执法,促进打击无证非法采矿工作部门之间的工作衔接;解决工作中存在的重大问题;督促重大案件的落实,确保联合执法取得实效。
(二)是建立公安、检察机关和监察部门提前介入机制。为保证及时严惩无证非法采矿行为,促进涉嫌无证非法采矿犯罪和责任案件的快查快究,快捕快诉,国土资源部门在发现违法和案件查处过程中要根据案情需要提前通报当地公安、检察机关和监察部门,公安、检察机关和监察部门应当及时派员提前介入调查取证,及时采取必须的侦查和调查措施,进一步提高惩治非法采矿犯罪和问责的工作效率。同时,资源重点县(市、区)要在国土资源部门设立公安派出机构,确实从体制上有效解决追究违法采矿犯罪嫌疑人慢、难的问题。
(三)是切实明确责任,形成打击合力。各有关部门要尽职尽责,切实发挥各部门在实行联合执法,打击无证非法采矿工作中的职能作用。公、检、法、监察和国土部门要从严厉打击无证非法采矿的大局出发,加强工作联系,加强协调配合,切实发挥联席会议扭带作用和协调功能,着力实现行政执法和司法工作的有效衔接,促进执法资源的合理利用,提高工作效率,形成打击无证非法采矿的合力。
(四)是突出联合执法工作重点。联合执法的重点是加大反腐力度,严惩在无证非法采矿中存在的“黑后台”、“保护伞”等违法违纪行为。凡是发现无证非法采矿案件涉及“黑后台”、“保护伞”等线索的,无论涉及哪个部门,涉及哪个领导,都必须一查到底,依法严惩。国土资源部门要敢于发现、敢于移送,司法机关和监察部门要排除干扰和阻力,查清事实,依法追究。
本制度自发布之日起执行。
临汾市打击无证非法采矿部门
联席会议成员名单
召集人:栗 纲 市国土资源局局长
成 员:许文海 市中级人民法院副院长
张 琦 市人民检察院副检察长
郭 毅 市公安局纪检书记
陆建平 市监察局执法室主任
王青川 市国土资源局副局长
吴 勇 市国土资源局监察科长
王晓峰 市国土资源执法监察支队支队长
办公室主任:王青川(兼)
临汾市安全生产联合执法制度
第一条 为进一步加强安全生产执法力度,提高执法效率,严厉打击安全生产违法违规行为,切实维护国家和人民群众生命财产安全,根据《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《山西省安全生产条例》等法律法规规章的规定,结合我市实际,制定本制度。
第二条 负有安全生产监督管理职责的各有关部门要认真履行法定职责,落实国家安全生产法律法规,组织协调其他相关部门,建立密切配合、统一协调、相互协作的安全生产联合执法协调机制。
第三条 安全生产联合执法的主要内容
(一) 法律法规规定应由各个相关职能部门按照各自的职责范围联合查处的非法、违法行为;
(二)根据市政府的有关规定,应由各相关职能部门共同依法处置的违法行为;
(三)安全生产联席会议统一研究、部署的安全生产联合执法行动。
第四条 按照法定职责界定为牵头单位的部门具体负责联合执法的综合协调工作。
第五条 安全生产联合执法应当制订联合执法实施方案,明确执法内容、方法、步骤、时间安排、参与部门等事项。
第六条 联合执法的启动机制
(一)常规启动机制。需要开展常规的、重大的联合执法以及上级要求开展联合执法行动时,由牵头单位拟定联合执法行动方案,协调有关部门组织实施。
(二)专项启动机制。对单一专业执法力量难以纠正、制止、查处的违法行为,牵头部门可提前5日将联合行动方案(草案)提交有关部门,并组织实施。
(三)突发启动机制。遇到突发事件或其他紧急事件需要开展联合执法行动时,牵头单位应及时协调各有关单位共同拟定联合执法行动方案,并组织实施。
第七条 各相关执法部门要积极配合联合执法牵头部门的工作,严格按照有关法律法规规定各司其职、各负其责,依法对安全生产违法行为实施行政处罚。
第八条 参加联合执法的部门要指派具有行政执法资质、业务熟练的人员参加联合执法。
第九条 安全生产联合执法工作完毕,联合执法牵头单位要将联合执法情况及时报告同级人民政府并抄报市政府安委会。
第十条 联合执法有关经费应当列入本级财政预算,确保联合执法的经费保障。
第十一条 各县(市、区)人民政府根据本地实际制定相关联合执法制度。
第十二条 本制度自发布之日起执行。
附件:1.临汾市煤矿安全联合执法制度
2.临汾市非煤矿山安全联合执法制度
3.临汾市危险化学品安全联合执法制度
4.临汾市道路交通安全联合执法制度
5.临汾市民用爆炸物品安全联合执法制度
6.临汾市消防安全联合执法制度
附件1
临汾市煤矿安全联合执法制度
第一条 为深入贯彻落实国家、省及市有关煤矿安全生产的法律法规、政策措施,强化煤矿安全监督管理,完善执法机制,促进煤矿安全秩序的稳定好转,制定本制度。
第二条 联合执法组织机构
(一)由市煤炭局牵头,市公安局、市监察局、市经委、市劳动和社会保障局、市国土局、市工商局、市安监局、临汾煤监分局、市总工会、临汾供电分公司共同参与,组成临汾市煤矿安全联合执法领导组。
(二)煤矿安全联合执法领导组办公室设在市煤炭局。负责领导组的日常工作,具体承担联合执法的组织协调工作。
第三条 煤矿安全联合执法的内容
(一)市人民政府研究部署的煤矿安全专项行动,包括打击非法违法、整顿关闭、隐患排查等;
(二)重大政治活动、社会活动、重大节假日期间的督查工作;
(三)煤矿违法行为涉及两个或两个以上监管部门职能范围,需要组织联合执法的;
(四)在煤矿安全执法中,对于单一部门无法解决的重大安全生产问题,需联合执法的;
(五)针对突发性、紧急性煤矿安全事件需组织联合执法的;
(六)县(市、区)人民政府及煤矿安全监管部门对落实煤矿安全执法决定存在较大问题的;
(七)市人民政府交办或联席会议决定的煤矿安全执法任务。
第四条 联合执法行动在市人民政府和联合执法领导组统一领导下开展工作。涉及煤矿关闭的联合执法行动由政府牵头,相关部门参与。其他煤矿安全联合执法行动由联合执法领导组办公室组织实施。
第五条 联合执法领导组办公室履行综合协调职责,负责起草行动方案,具体组织联合执法行动,协调执法过程中问题的处理以及信息综合发布。
第六条 联合执法领导组各成员单位应依法履行各自职责和工作程序,严格执法。
第七条 联合执法行动由各成员单位确定相对固定、业务熟悉、具有行政执法资格的人员参加。必要时邀请市人民政府执法监督机构的人员参加或带队开展联合执法行动。
第八条 联合执法人员要服从指挥、落实责任、各司其职,严格履行执法程序,做到依法行政、规范执法。
第九条 联合执法启动机制
(一)常规启动机制。需要开展全市性的、重大的联合执法以及上级要求开展联合执法行动时,联合执法领导组确定联合执法的内容,联合执法办公室制订行动方案,并组织实施。
(二)专项启动机制。涉及煤矿安全监管单一部门难以制止的煤矿安全违法行为时,相关部门提请实施联合执法,经联合执法领导组同意后,由联合执法领导组办公室组织实施。
(三)突发启动机制。遇到突发事件或其他紧急事项需要组织煤矿安全联合执法行动时,联合执法领导组办公室应尽快组织实施,并报联合执法领导组。
第十条 对联合开展的执法行动,相关成员单位应将依法处理的情况报联合执法领导组办公室备案。
第十一条 联合执法行动中遇到重大疑难问题,应提请联席会议商定,并向市人民政府汇报。
第十二条 联合执法领导组各成员单位在煤矿安全执法行动中遇到超出本部门的查处职能范围时,应邀请相关执法部门及时赶赴现场,办理移交手续,依法进行处理,并报联合执法领导组办公室。
第十三条 在联合执法行动中,各成员单位要主动配合执法主体单位开展煤矿安全联合执法工作,任何单位和个人不得以各种理由推诿和回避。
第十四条 县(市、区)人民政府要积极支持在本行政区内开展的煤矿安全联合执法工作,保证联合执法工作的顺利进行。
第十五条 各县(市、区)根据本地实际制定煤矿安全联合执法制度,积极开展煤矿安全联合执法行动。
第十六条 本制度自发布之日起执行。
附件2
临汾市非煤矿山安全联合执法制度
第一条 为加强全市非煤矿山的安全管理工作,整合监管力量,提高监管效能,完善执法机制,严厉打击非煤矿山企业非法违法生产行为,促进全市非煤矿山安全秩序稳定好转,根据有关法律法规,制定本制度。
第二条 联合执法组织机构
(一)由市安监局牵头,市公安局、市监察局、市劳动和社会保障局、市国土局、市建设局、市工商局、市环保局、市总工会、临汾供电分公司共同参与,组成临汾市非煤矿山安全联合执法领导组。
(二)非煤矿山联合执法领导组办公室设在市安监局。负责领导组的日常工作,具体承担联合执法的组织协调工作。
第三条 联合执法的内容
(一)非煤矿山安全监管的重点、难点、热点问题。主要包括:没有依法取得相关证照,从事生产经营活动的;存在重大隐患长期拒不整改,危及人民生命财产安全的;存在以上问题严重的地区或部门;
(二)重大节假日、重大会议、重大社会活动期间的督查工作;
(三)非煤矿山突发或其他紧急安全事件的;
(四)非煤矿山安全违法行为涉及两个或两个以上管理部门职能范围,需要组织联合执法的;
(五)职能部门申请需要开展联合执法的事项;
(六)市人民政府交办或联席会议决定的非煤矿山安全执法任务。
第四条 联合执法行动在联合执法领导组统一领导下开展工作,联合执法领导组办公室具体组织实施。
第五条 联合执法领导组办公室履行综合协调职责,负责起草行动方案,具体组织联合执法行动,协调执法过程中的问题处理及信息发布。
第六条 联合执法领导组各成员单位要依法履行各自的职责和工作程序,严格执法。
第七条 联合执法行动由各成员单位确定相对固定、业务熟悉、具有行政执法资格的人员参加。必要时邀请市人民政府执法监督机构的人员参加或者带队开展联合执法行动。
第八条 联合执法人员要服从指挥、落实责任、各司其职,认真履行执法程序,做到依法行政、文明执法。
第九条 联合执法启动机制
(一)常规运行机制。需要开展全市性的、重大的联合执法及上级要求开展联合执法行动时,联合执法领导组确定联合执法的内容,联合执法办公室制订行动方案,并组织实施。
(二)专项运行机制。当涉及非煤矿山安全监管单一部门难以纠正、制止的非煤矿山安全违法行为时,由相关部门提请实施联合执法,经联合执法领导组批准后,由联合执法领导组办公室组织实施。
(三)突发启动机制。遇到突发事件或其他紧急事项需要开展非煤矿山联合执法行动时,由联合执法领导组办公室或有关部门尽快组织实施,同时上报联合执法领导组。
第十条 对联合开展的执法行动,相关成员单位要将依法处理的情况报联合执法领导组办公室备案。
第十一条 在联合执法行动中,遇到重大疑难问题应及时召开联合执法领导组会议商定,并向市人民政府汇报。
第十二条 联合执法领导组各成员单位在非煤矿山安全执法中遇到超出本部门的查处职能范围时,应立即与相关执法部门取得联系。相关执法部门应及时赶赴现场,办理移交手续,依法进行处理,并报联合执法领导组办公室。
第十三条 在联合执法行动中各成员单位要按照联合执法制度,主动配合执法主体单位开展非煤矿山安全联合执法工作,任何单位和个人不得以各种理由推诿和回避。
第十四条 各县(市、区)人民政府要积极支持在本行政区内开展的非煤矿山安全联合执法工作,保证联合执法工作的顺利进行。
第十五条 各县(市、区)根据本地实际制定非煤矿山安全联合执法制度,积极开展非煤矿山安全联合执法行动。
第十六条 本制度自发布之日起执行。
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宪法司法化若干问题研究
张 军**
内容提要:2001年,最高人民法院就一起民事案件作出司法解释引发宪法司法化问题的讨论还没完全结束,2003年5月,湖北青年孙志刚在广州被故意伤害致死一案再次引发违宪审查建议。宪法司法化起源于美国,现已成为世界各国普遍的做法。宪法司法化产生并非偶然,它有着重要的现实意义。长期以来,在我国形成了宪法不能作为裁判直接依据的司法惯例,使宪法神秘化,宪法的频繁变更削弱了宪法的稳定性和权威性,如何解决这些问题使我国实现真正的社会主义宪政,是我国宪法司法化所面临的严峻挑战。
主题词:宪法 权利 审查权 宪政 司法化
序 言
推行宪政的关健在于制定一部合乎正义的宪法,并且切实保障宪法作为根本规范的最高效力。宪政的主题是让国家权力特别是立法活动受到某种超越性规范的约束,避免法律实证主义的弊端,使社会正义以及基本人权的理念在现实的制度安排中得以具体化,正是从这个意义上可以说,宪法司法化最能体现和落实宪政的精神。迄今为止,中国的法院还没有获得审理宪法诉讼权限,不仅不能审查违宪立法,就连行政机关制定法规和规章的抽象行为是否合宪,是否合法的问题也没有资格作出判断。为了改变宪法的最高效力无从落实,最高人民法院最近就直接适用宪法条款审理涉及教育权的诉讼案件的问题,在2001年8月13日做出的批复(司法解释)所启动的“宪法司法化”①。这一批复的出台,开了对公民基本权利的侵害援引宪法规定进行保护的先例,也是我国宪法司法化好的开端。然而违宪的事件时有发生,27岁的湖北青年孙志刚今年2月24日受聘于广州达奇服装有限公司。3月17日晚10时,孙志刚因未携带任何证件上街,被执行统一清查任务的天河区公安分局黄村街派出所民警带回询问,随后被作为“三无”人员送至天河区公安分局收容待遣所,后转至广州收容遣送中转站。3月18日晚,孙志刚被送往广州市卫生部门负责的收容人员救治站诊治。3月20日,孙志刚被打致死。三位青年法学博士以普通中国公民名义上书全国人大常委会要求对《收容遣送办法》进行违宪审查建议。①尤为令人关注的是,孙志刚案并不是偶然的,由此引发了人们对收容遣送制度暴露出来的问题的反思。把人们普遍关心的个案公正处理和收容遣送制度改革这二个重大问题结合起来,将是对宪法贯彻实施极大推动,同时,这也是完善人民代表大会制度,发展社会主义民主政治,切实保护人民权益的一项举措,违宪审查制度势在必行。本文拟对宪法司法若干问题作初步讨论,以期抛砖引玉。
一、宪法司法化内涵及其发展
首先,宪法司化这一话语在纯理论意义上具有两个维度②:一是当没有具体法律将公民的宪法基本权利落实时,司法机关能否直接适用或引用宪法条文作为判决依据?在这种意义上,宪法司化法意味着宪法司法化适用性。这个命题建立在公民基本权利之充分保障的宪政理论之上,即认为宪法是公民权利的保障书,如果宪法权利没有得到具体法律落实,司法机关又不适用,宪法条文作为判决依据,无疑权利保障成为一纸空文③。因此,宪法的司法适用有最后屏障之功效。
宪法司法化的第二层面是:在司法机关对个案审理过程中,能否对有违宪疑义的法律规范的合宪性问题进行审查并作出判断。这涉及到司法机关是否有违宪审查权问题。这无疑已经不是一个技术性命题,它涉及到一个国家的宪政理论和政治制度的基本构架,甚至包括历史传统和文化观念等层面。虽然司法审查这种制度在现代受到广泛的推崇,但它本来并非一条不证身明的公理。实际上,司法审查制度始终受到本身两个方面的严峻挑战:
其一,按照哈林顿(James Harrington),孟德斯鸠以来的分权制衡的制度设计,司法权与立法权的职能范围必须严格区别,彼此恪守“井水不犯河水”的原则。但如果容许法院对法律、法规进行合宪性审查,就意味着司法权也可以进行政治目的性判断,两者的界限岂不就变得模糊不清了?如果合宪性审查的结果否定了立法权的效力,那么实际上司法权就在享有某种程度的优越地位。一权高于另一权,如何制衡?例如法国长期抵制司法审查制度,其理由就是要不折不扣地坚持分权制衡的体制。①
其二,按照洛克、卢梭以来的主权在民的宪法原理,即使在分权制衡的架构中,为了避免扯皮而需要其中的某一种权力具有优越性的话,那也只能是i立法权,而轮不到司法权,何况只要司法独立得到切实的保障,立法权的优势不会破坏三权分立的均衡。相反,却根本没有以“立法独立”来对抗司法权优越的道理。
因此宪法司法化内涵主要是指宪法可以像其它法律一样严格地进入司法程序,作为裁判案件的法律依据,并依照宪法进行司法审查的一种制度。宪法司法化也不是从来就有的,它是法治与宪法的产物。早在1803年,美国联邦最高法院在审理治安法官马伯里诉麦迪逊一案(Marbury V Madsion)时,首席大法官马歇尔(John Marshall )在该案的判决中宣布:“立法机关制定的与宪法相抵触的法律无效。”此案奠定了美国司法审查制度(Judicial Review),即联邦法院的法官可以以宪法作依据审查联邦国会的立法和行政部门的命令是否符合宪法,由此开创了宪法司法化的先河。继美国之后,奥地利于1919年创立了宪法法院。法国在1946年建立了宪法委员会,作为宪法的监督和保障机关。1958年,经过一系列的改革,法国建立了宪法会议,这一组织积极介于公民宪法权利争议案件之中,以有影响力的案例实现了对公民宪法权利的保障。德国在1949年通过基本法,建立了独立的宪法法院系统专门处理权力机关之间的宪法争议和个人提出的宪法申诉。目前,宪法司法化无论在英美法系国家还是在大陆法系国家都得到广泛认同,它已经成为世界名国普遍的做法。
二、我国宪法实施中存在的问题
宪法是国家的根本大法,具有最高的法律效力,从1949年9月制定起临时宪法作用的《共同纲领》至今,我国宪法制度的发展已走过了风风雨雨50年,有些人认为,我国宪法被视为“闲法”,人民法院判案不得引用宪法条文;人们意识中也有“宁可违宪,不可违法”的思想,在民意调查中,公民认为与切身有最大利益关系的法律是民法、刑法等等,根本找不到宪法的影子。还有些人认为,宪法是“镜中花,雾中月”好看不中用,但随着人们权利意识和法治观念的日益增强,将宪法请下“神坛”,使其真正发挥根本大法的实际效力,在概叹人们宪法意识谈谟的同时,应该对我国的宪法制度及司法实践进行反思。
第一,宪法的频繁变更削弱了宪法的稳定性和权威性。从1949年9月至今,我国先后制定了一部临时宪法(即《共同纲领》)、四部宪法,并颁布了三次宪法修正案,无论是全身手术还是局部手术,所修改及确定的内容皆是当时历史阶段党要完成的任务及实现的目标的政策。修宪就是将党的政策法律化的过程。宪法的频繁变更和修改,严重削弱了宪法的稳定性和权威性,这似乎不能完全归咎于立宪者的短视,症结所在是宪法在我国政治生活中所扮演的角色在一定程度上是给执政党的政策披上一层法律的外衣,使其上升为国家的意志,人民的意志,因为“党是代表广大人民群众的根本利益”。“法律必须是稳定的,但不可一成不变”①。在我国每一次党的代表大会召开伴随着一个时期内方针政策的修改又带来了一次宪法的修改,宪法经常性地被其政策而温柔地改变,那么,就意味着整个国家的权力秩序已纳入到宪法的管辖之内,“政治权力的宪法化”就很难充分地得以实现,宪政秩序也就失去了必要的基础。这也就难怪人们对宪法的认识还不如看一下党的红头文件来的容易,也难免让人心悦诚服地维护宪法的权威性呢?
第二,“法治”与“人大至上性”的矛盾,使宪法司法化在现行体制上不能完全行使。——所谓“人大至上”就是说,人民代表大会具有至高无上的权力或者说具有“决定一切职权的职权”;法治的最低标准就是保持国家法律在宪法框架内的统一,就是保证法律的合宪性,就是所谓的“治法”,如果法治排除了“治法”的硬核,那么法治的最终含义的就是在于“治人”了②;一旦统治者打着法治的旗号而行“治人”之时,人也就变成了奴隶,“法治”也就走向了它的反面。在我国,一方面全国人大有立法权,可以制定他“认为合适”的法律;另一方面全国人大有权对宪法进行修改,全国人大常委会有权解释宪法。假如有人指控全国人大立法有违宪之嫌,全国人大常委会就可能通过解释宪法而不是修改法律来“自圆其说”,以保证“宪法”的合法性,而不是法律的合宪性;即使不能“自圆其说”,“人大”还可使用"修宪"的杀手锏来保证其所制定的法律“合宪性”。在这种体制下,除非“人大”自觉的进行其立法的合宪性监督,否则,法律违宪问题是断然不可能存在的。
第三,宪法的不直接适用性削弱了宪法的权威性。造成这一现象的原因是多方面的。首先,宪法本身具有高度的抽象性。宪法规定的是国家的根本制度和根本任务,是对国家政治结构、经济制度,社会制度以及公民的基本权利与义务的规定。宪法规范具有原则性、概括性,其假定、处理、制裁三个方面的区分并不完全,造成其惩罚性,制裁性不强,因此,宪法规范本身缺乏可诉性和可操作性。在司法实践中,法院一般将依据宪法制定的普遍法律作为法律适用的依据,而不将宪法直接引入诉讼程序。其次,人们对宪法认识的观念问题。长期以来,人们对宪法性质主要着眼于政治性。往往和国家的大政方针联系在一起,因而很久以来,我们一直没有树立宪法为法的观念,让根本大法降格去解决刑事、民事等小问题在绝大多数人看来实在是荒唐之举。最后,最高人民法院以往的司法解释捆住了自己的手脚。其一是1955年ii最高人民法院在给新疆自治区高级人民法院的批复中认为,在刑事诉讼中不宜援引宪法作定罪科刑的依据。其二是1986年最高人民法院在给江苏省高院的批复中对是否引用宪法条文进行裁判采取了回避的态度。
第四,违宪事件经常发生削弱了宪法的根本大法地位,影响了社会稳定。《宪法》第五条规定:“一切国家机关……都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这是对国家机关依法行使职权原则的具体规定。国家机关违宪情况大致包括以下几种:首先,不履行宪法职责,职务行为违反法律规定。包括违反实体法和程序法的规定,如滥用权力等。其次,职务行为没有法律根据,认定这类行为违法,是法治原则的必然要求,这类行为若给相对人一方科以义务使其因此而遭受了损失,国家要负赔偿责任。最后,国家制定的法规,规章等抽象行政行为违宪,引起社会广泛关注的湖北青年孙志刚在广州收容致死一案让人反思,1991年国务院发出48号文将收容对象扩大到“无合法证件,无固定住所,无稳定经济来源”的三无人员,而在执行中,“三无”往往变成无身份证、暂住证、务工证,“三证”缺一不可。也就是说最初制度设计上,收容制度是一种救济制度,但在特定历史条件下,它演变成了一项限制公民基本宪法权利的制度。《中华人民共和国立法法》第8条规定:对公民政治权利剥夺、限制人身自己的强制措施和处罚只能制定法律。《中华人民共和国宪法》第37条规定中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯……禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。可见,《收容遣送办法》与《立法法》相矛盾,同时也违背了宪法。
三、宪法司法化不同类型之比较
世界上现存的宪法司法化大致分为两种类型——美国模式与欧陆模式;表现在审查主体上是分权的与集权的,表现在审查时机上是事后审查的与预防审查的,表现在审查方法上是附带审查的与主要审查的,表现在审查结果上是个案效力与普及效力的等等①。以下分别对两大类型的主要构成进行简单比较、说明和分析。
美国模式承认各级法院都有权进行合宪性审查。但这种审查只针对已经生效的法律,只能在处理各类普通诉讼案件的程序当中采取所谓的“附带审查”(即宪法问题只能作为具体争议内容的一部分而不能作为主要争议提出来)的方式。法院仅仅解决具体的问题而不作抽象性判断,因此审查结果的效力只限于本案当事人。这样做的目的是要尽量避免由法官来制定法律的事态。当然,遵循先例原则使判决的效力有机会涉及其他同类案件,实际上合宪性审查的结果还是有普遍性的,法律的安定也不会因而遭到破坏。然而,这种普及效力在形式上还是仍然局限于具体案件的当事人之间的具体争议。
与美国模式不同,在欧洲大陆法系各国中,合宪性审查职能被限定在单一司法性机关如宪法法院,宪法评议委员会等集中履行,普遍的各级法院以及最高法院则无权过问。宪法诉讼在多数场合是由国家机关(包括政府部门,国会议员以及受理具体诉讼案件的普通法院)。按照特别程序来提起,因此合宪性审查与具体诉讼案件的审理是分别进行的。以合宪性审查的政治性为前提,宪法法院的构成以及人事选任方法都必须反映政治势力的分布状况,审查内容也往往包括政治问题和统治行为。另外,尚未生效的法律,条约也被列入审查范围之内。二战后,英美和欧陆这两种不同的模式在司法审查制度出现了趋同化的发展①。其中最典型实例是属于大陆法系的日本。根据1947年宪法第81条的规定,日本导入了美式附带合宪性审查制度。尽管如此,由于社会和制度的背景不同,日本的实际做法最终表现出明显的特色,例如分权化的合宪性审查到1975年就名存实亡,最高法院实际上一直发挥宪法法院的作用,但却没有采取抽象性审查的方式,而是通过具体诉讼案件的判决进行部门问题的审查,另外,审查的重点从立法转移到防止行政权力对人仅的侵犯方面,在整体上的倾向于司法消级主义等等,似乎介于美国模式和战后德国模式之间。
四、我国宪法司法化的重要意义及其适用范围
首先,宪法司法化有助于保障人权。现实中,宪法规定的公民所享有的基本权利往往因为缺乏普通法律、法规的具体化,量化而长期处于休眠状态,无法得到实现。由于宪法具有高度的原则性和概括性,一般能够适应社会关系不断发展变化的要求,因此宪法司法化能够弥补普通法律、法规的缺陷和漏洞,使宪法规范从静态走向动态,将宪法规定权利落到实处。其次,宪法司法化有助于实现法治。宪法规定了国家政治生活和社会生活等具有全局意义的问题,在整个法律体系中处于母法地位,具有最高法律效力和权威。因此,实现法治、依法治国首先是依宪治国,树立法律权威首先是树立宪法的权威。而依宪治国树立宪法权威不能停留在纸面上,对于违宪事件和违宪争议,宪法不应沉默,而应将其纳入司法轨道。最后,宪法司法化有助于推动宪政。长期以来,现实生活中违宪现象可司空见惯,而由于我国长期以来形成的宪法不能作裁判依据的司法惯例与思维定势,有关国家机关对此只能束手无策,如果实行宪法司法化,那么就能激活纸面上的宪法,在司法过程中凸显宪法的最高法律效力和权威,使宪法确定的公民的基本权利再无具体法律法规规定或规定不明确的情况下变成现实,对国家机关、组织或者个人的违宪行为进行有效的追究与纠正。只有这样,徒具口号意义的宪政才能转变为活生生的现实。
虽然,宪法司法化在我国的实现有着重大意义,但是适用范围是有限的。如果不对宪法司法化的范围,进行合理架构,那么会导致宪法的滥诉现象,果真如此的话宪法的根本大法就会降格。我国必须坚持普通的民事审判的私法领域不能直接适用宪法权利条款。宪法权利仅直接适用在公法领域中的,适用在反映公民与国家权力关系的领域中。“宪法中的权利条款仅仅保护其不受“国家行为”的侵犯,而将私人对他人的权利的侵犯留给侵权法”①。刑事审判程序是确定公民是否犯罪以及对犯罪行为人处以何种刑罚的程序,即定罪量刑的程序,刑事审判所处理的案件在性质上属于公法领域案件,但是,由于刑事审判属于定罪量刑性质,依据罪行法定原则,应当直接适用刑法规范,而不宜直接以宪法规范作为其法律依据。在非刑事审判的其他公法领域,也并非都需要直接适用,如果立法符合宪法立法体现了权利的价值,通过立法构建的法律秩序促进了基本权利的实现,或者说一般法律权利已是基本权利的具体化则可以直接适用一般法律权利。在执法尤其行政执法领域,基本权利受到公权力的侵害,可以直接适用一般权利规范进行救济,在穷尽这种救济之后,再适用宪法权利规范进行救济。
五、对我国宪法司法化的设想
随着我国法治化的进程,扩大公民宪法权利的适用性也是当务之急。鉴于中国法治环境不断改善。在现阶段实现宪法司法化的条件已经日趋成熟。
首先,必须改变对宪法的认识观念,宪法不是“神法”,也不是“闲法”。宪法是我国的根本大法,宪法的主要任务在于规定国家机构的设置,权限运作以及公民的基本权利。为了维护宪法的稳定性和权威性,对于宪法中要规定的基本国策要有条件限制,只有那些带有根本性的国家理念和基本国策,才有必要在宪法中作出规定。
其次,司法审查制度可以分几步走。第一步,在现行体制下,全国人大常务委员会应当切实履行宪法赋予的职责,维护宪法的权威及尊严,我国是社会主义国家,全国人民代表大会是我国最高权力机关,由于全国人民代表大会由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成,每年举行一次会议,所以本人认为应当强化它的常设机关全国人民代表大会常务员会职权。委员应当具备较高的政治、经济、法律素质,委员应当实行全职化、年轻化。修改《全国人民代表大会常务委员会议事规则》这样才能履行宪法67条规定:解释宪法,监督宪法的实施;撤销国务院制定的同宪法法律相抵触的行政法规、决定和命令。宪法37条规定:中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。孙志刚案的发生使人们不得不思考宪法的权威。公民要求司法救济权利的呼声越来越高。而现在公民只能对具体行政行为违法提起行政诉讼,对于抽象行政行为违法问题还是解决不了。收容制度审查就是一个抽象行政行为。人们迫切希望宪法司法化时代到来,如果没有一个最终的司法救济渠道,宪法赋予公民合法的人身权利及其它权利就得不到根本的保障。
第二步借鉴美国模式和欧陆模式,根据我国现今社会制度、历史文化传统及法官素质不高等客观原因,在重新修改《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院组织法》的基础上,实行分级违宪审查的制度模式。即在人大常委会内设立宪政委员会,在最高人民法院、省级人民法院内设宪法审判庭,宪政委员会由13名知名法律家和政治家组成,最高法院审判庭由9名宪法大法官组成,这些组成人员由国家主席在与全国人大常委会委员长,最高人民法院院长协商提名,由人国人大选举产生,对宪法和人大负责。由宪政委会员重点审查法律、法规的合宪性以及国家领导人的违宪诉讼案,宪政委员会履行宪法第六十七条第一款、第七款、第八款职权,法律在提交全国人民代表大会及常务委员会表决之前,宪政委员会可以提前预防审查。《收容遣送办法》行政法规违背宪法时,宪政委员会可直接撤销上述办法,也可以提请启动特别调查程序、组织特定的问题调查委员会议案,调查委员会由全国人大代表担任,调查委员会可聘请专家参加调查工作,调查委员会的组成要遵循回避原则。对有关国家机关调查处理孙志刚案的情况,可以在司法机关依照法定程序办结以后,调取案卷审查,发现疑点时召开听证会,听取有关国家机关汇报,并进行必要的询问和质询,在调查过程中,调查委员会视具体情况决定是否公布调查情况和材料,在调查过程以后,调查委员会应向全国人大常委会报告调查结果,并向全国人民公开。由宪法审判庭重点审查规章及其他规范性文件的合宪性,以及侵犯公民宪法权利的案件,但要明确两种审查机关之间以及与权力机关之间的关系。还应合理划分最高法院与宪政委员会的管辖权限,并建立相应宪法诉讼制度。
第三步,在具备条件和重新修宪的基础上,设立宪法委员会或者宪法法院,统一行使原来由全国人大享有改变或撤销常务委员会的决定和权限,由全国人大常委会享有的撤销行政法规和地方法规以及进行宪法解释和立法解释权限,宪法委员会由13名或15名资深望重的法学家和政治家作为委员组成,宪法委员会对我国的宪法负责。与此同时,通过司法改革进一步落实审判独立原则,以提高职业法官群体的社会威性减少法官的数量,提高法官素质。宪法委员会大法官们按照宪法规定的权限和程序对一切已经生效的基本法律、决议、行政法规、地方法规自治条例,单行条例,司法解释以及各种规章进行抽象性审查并能够直接否定违宪规范效力,也可以批准并宣告已经生效法院判决的撤销。除有关国家机关外,任何公民也都可以由普通法院向宪法委员会或宪法法院提起宪法诉讼,在特殊情况下宪法委员会或宪法法院还可以直接受理已经穷尽一切普通司法救济手段的个人的控诉或申诉。
最后,随着国际交往的日益频繁,我国已加入了WTO,我国每年在国际上缔结的各种类型条约有二三百个,我们不能排除会出现国务院缔结的条约与全国人大常委会制定的法律相冲突,从国家主权原则出发,从宪法是国家根本法的要求出发,宪法应当对条约的适用问题作出规定,对抽象行政行为也要具有司法审查权。
参考文献
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[2] 参考《人民法院报》,2001年8月31日。
[3] 参见《南方周末》,2001年8月16日。
[4] 陈新民:《德国公法学基础理论》,山东人民出版社2001年版。
[5] 徐秀义、韩大元主编《现代宪法法学基本原理》,中国人民公安大学出版社2001年版。
[6] 林来梵《从宪法规定到规范宪法》,法律出版社2001年版。
[7] 王世杰、钱端升:《比较宪法》,中国政法大学出版社1997年版。
[8] 周叶中:(论宪法权威)、《学习与探索》1993年第2期。
[9] 李德顺:《价值论》,中国人民大学出版社1991年版。
[10](苏)涅尔谢相茨:《古希腊政治学说》,蔡拓译,商务印书馆1991年版。
[11] (古希腊)亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1965年版。